Современный период развития местного самоуправления
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ явилось началом современного этапа развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Как подчеркивает Т.Я. Хабриева, главная цель муниципальной реформы, начавшейся с принятием указанного закона, заключалась в создании местного самоуправления, соответствующего современной стратегии государственных преобразований. При этом законодателем были определены следующие направления муниципальной реформы:
активизация непосредственного участия граждан во всех сферах местной жизни, усиление контроля жителей за действиями муниципальной власти и в этих целях значительное расширение форм «прямой» демократии на местах;
изменение территориальной организации местного самоуправления, учитывающее экономический и демографический потенциал муниципальных образований и распространенное на всю территорию страны без изъятий;
закрепление «закрытого» перечня вопросов местного значения в зависимости от вида (уровня) муниципального образования;
создание четких правил наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
уточнение правовых основ местного самоуправления, заключающееся в обозначении универсальной системы органов муниципального образования; создание нового организационно-территориального каркаса местного самоуправления, обеспечивающего решение вопросов местного значения;
закрепление за муниципальными образованиями необходимых финансовых, имущественных и иных ресурсов, установление обоснованных налоговых ставок и льгот;
профессиональное обеспечение местного самоуправления, в том числе путем повышения престижа муниципальной службы;
повышение политической и юридической ответственности органов местного самоуправления за исполнение своих обязанностей и обязательств перед гражданами[113].
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. внес существенные изменения в правовое регулирование местного самоуправления, в том числе в сфере территориального устройства, компетенции и экономической основы местного самоуправления. В частности, именно указанный закон закрепил действующую в настоящее время двухуровневую систему местного самоуправления (муниципальные районы и входящие в их состав поселения), позволяющую более четко разграничить полномочия между различными видами муниципальных образований.
В целом, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. отличается от аналогичного закона 1995 г. более подробной, детальной регламентацией всех сфер местного самоуправления. Данный закон «фактически упразднил модель рамочного федерального регулирования организации местного самоуправления»[114]. И.В. Бабичев и Б.В. Смирнов обращают внимание, что закон 2003 г. «относительно жестко урегулировал большой круг вопросов, которые в законе 1995 г. были очерчены рамочно»[115].
Е.С. Шугрина указывает, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. был основан на существенной централизации власти, сокращении объема полномочий субъектов РФ по правовому регулированию местного самоуправления, унификации местного самоуправления. Принятие «концептуально иного Закона было обусловлено необходимостью защиты прав граждан на местное самоуправление, фактической реакцией Федерации на чрезмерно «волюнтаристское поведение» ряда субъектов РФ»[116].
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. в полном объеме вступил в силу с 1 января 2009 г. Со дня официального опубликования закона (т.е. с 8 октября 2003 г.) до его вступления в силу был установлен переходный период (ч. 1, 1.1 ст. 83). Таким образом, переходный период занял более 5 лет, что позволяет рассматривать его в качестве отдельного этапа становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации[117].
Переходный период позволил осуществить реформу местного самоуправления постепенно, по мере готовности субъектов РФ обеспечить ее реализацию в полном объеме на соответствующих территориях. В течение переходного периода согласно требованиям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. были осуществлены следующие мероприятия:
- установлены границы муниципальных образований (в том числе определены границы вновь образованных муниципальных образований); вновь образованные, а также ранее существовавшие муниципальные образования наделены статусом соответственно городского округа, муниципального района, городского, сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения;
- урегулированы вопросы определения компетенции каждого вида муниципальных образований, в том числе перераспределены полномочия между муниципальными образованиями в рамках заключаемых между ними соглашений;
- сформированы органы местного самоуправления - проведены муниципальные выборы и т.д.;
- приняты новые или приведены в соответствие с Законом имеющиеся уставы муниципальных образований;
- внесены необходимые изменения в законодательство субъектов РФ по вопросам местного самоуправления;
- в соответствии со статусом за муниципальными образованиями закреплено имущество, определены источники формирования местных бюджетов[118].
Говоря о периодизации развития местного самоуправления в России, нельзя не упомянуть о Федеральном законе от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этим законом были внесены существенные изменения в части регулирования местного самоуправления в Российской Федерации. Например, было закреплено два новых вида муниципальных образований – городской округ с внутригородским делением и внутригородской район; субъекты РФ получили право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти этих субъектов.
Необходимо согласиться со специалистами, выделяющими принятие Федерального закона № 136-ФЗ в качестве начала очередного этапа развития местного самоуправления в Российской Федерации. Так, И.В. Бабичев отмечает, что Федеральный закон № 136-ФЗ изменил концепцию законодательного регулирования местного самоуправления. Суть изменений, установленных указанным законом, а также суть нового этапа муниципального строительства - значительное возрастание роли субъектов РФ в регулировании организации и деятельности местного самоуправления на своих территориях[119].
Вопросы для самоконтроля
1. Назовите основные этапы развития местного самоуправления в России.
2. В чем состояла суть земской реформы 1864 г. и каково ее значение в развитии российского местного самоуправления?
3. Какие избирательные цензы предусматривались Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1864 г.?
4. Назовите основные положения земской и городской реформ 1890 и 1892 гг. Почему эти реформы называют «контрреформами земского и городского самоуправления»?
5. Каковы предпосылки реформирования местной власти в конце 80-х — начале 90-х годов XX в.?