Глава VIII. Финансовая основа местного самоуправления

В результате освоения данной главы обучающийся должен:

знать

• понятие, содержание и состояние финансовой основы местного самоуправления;

• содержание правового регулирования отношений в сфере местных финансов;

• понятие и структуру местного бюджета, принципы его формирования и исполнения;

• источники формирования муниципального бюджета, расходы местных бюджетов, принципы и механизмы выравнивания местных бюджетов;

• содержание муниципального бюджетного процесса и его основных стадий;

уметь

• анализировать основные институты финансовой основы функционирования местного самоуправления;

• определять критерии их оценки состояния местных бюджетов;

• формулировать предложения по совершенствованию механизма финансового обеспечения местного самоуправления;

владеть

• навыками составления и исполнения местного бюджета, а также контроля за его исполнением;

• навыками применения норм муниципального, бюджетного и налогового права в их коллизионном единстве для решения на уровне местного самоуправления финансово-хозяйственных вопросов.

§ 1. Понятие, содержание и состояние финансовой основы местного самоуправления

Финансовая основа местного самоуправления непосредственно связана с экономической основой и является ее составной частью. Финансовая и экономическая основы являются взаимообусловленными элементами местного самоуправления, так как они представляют собой совокупность взаимосвязанных отношений, близких по сущности и назначению. Только при наличии соответствующей финансово-материальной базы органы местного самоуправления могут эффективно осуществлять управление на местах и решать задачи, связанные с обеспечением жизнедеятельности населения на местном уровне[179]. Финансово-экономические отношения, складывающиеся в местном самоуправлении, являются по своей сути отражением финансово-экономических отношений в целом в стране. В то же время состояние финансово-экономического положения страны оказывает непосредственное влияние на состояние финансовой и экономической основ местного самоуправления. При слабой экономической и финансовой основах местного самоуправления, связанных с падением производственной сферы, в тяжелом положении пребывает вся финансово-экономическая система государства.

Понятие «финансовая основа» значительно уже, чем понятие «экономическая основа», так как «финансовые отношения» являются составной частью «экономической основы» и соотносятся соответственно как частное и общее. Но между частным и общим нельзя поставить знак равенства, также как между элементом и системой, в которую включается этот элемент. Это общеизвестное правило не является исключением для определения понятий, в том числе касающихся финансовых отношений. Финансовые отношения и экономические отношения имеют различное содержание. Нормы, регулирующие эти отношения, также не являются однородными.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) в гл. V, которая названа «Финансово-экономическая основа местного самоуправления», выделяет отдельную статью «Экономическая основа местного самоуправления» (ст. 28) и отдельные статьи, касающиеся финансово-бюджетной деятельности и кредитных отношений. В большинстве законов о местном самоуправлении субъектов РФ (в 41 из 48 взятых для изучения) термин «финансовая основа» используется в названиях глав или статей.

Под финансовой основой местного самоуправления следует понимать совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся в связи с формированием и расходованием местных финансовых ресурсов, определением их структуры, осуществлением бюджетно-финансовой и финансово-кредитной деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Субъектами этих отношений являются физические и юридические лица, объектом – финансовые средства, бюджетно-финансовая и финансово-кредитная деятельность. Нормы права регулируют как отношения субъектов к объекту, так и отношения субъектов между собой.

Финансовую основу местного самоуправления составляют отношения, складывающиеся по поводу создания финансовых ресурсов местного самоуправления и управления ими.

Под финансовыми ресурсами муниципального образования следует понимать совокупность отношений, складывающихся по поводу местного бюджета, внебюджетных фондов, финансовых ресурсов муниципальных предприятий, ссуд, займов, средств от продажи муниципальной собственности, ценных бумаг и т. д.

Очень важным является то, что финансовые ресурсы всегда должны сопоставляться с объемом компетенции местного самоуправления. Эти две величины взаимозависимые. Чем большими финансовыми средствами обладает орган местного самоуправления, тем шире его возможности в реализации компетенции.

Отсутствие или незначительность финансовых ресурсов не позволяют реализовать прописанную в законах компетенцию.

Эффективность местного самоуправления во многом зависит от состояния бюджета органов местного самоуправления, являющегося важнейшим рычагом, обеспечивающим надлежащее управление территорией. Но, к сожалению, в целом по Российской Федерации положение местных бюджетов представляет далеко не утешительную картину. Имела место тенденция к увеличению дефицита бюджетов. В 1994–1995 годах он достиг в среднем по муниципальным образованиям 35 %. Задолженность местных бюджетов на конец года в 1994 г. составила 12,4 %, в 1995 г. – 16,8 %, в 1996 г. – 32,1 %, в 1997 г. – 48,4 %[180]. В шести городах задолженность местных бюджетов превысила 100 %, а в одном городе составила 215 %[181].

Исследования, проведенные в 30 муниципальных образованиях России, показали, что с 1992 по 1997 год бюджетная обеспеченность муниципальных образований стремительно падала.

Бюджеты их развития за этот период уменьшились почти в 3 раза (с 7,1 % до 2,4 %)[182], что очень опасно для развития инфраструктуры территории, создания собственных муниципальных предприятий, которые должны составить основу муниципальной собственности и вывести экономику муниципальных образований из кризиса. Пока таких средств у большинства органов местного самоуправления не имеется.

Даже крупные городские округа имеют дефицит бюджета: Ростов-на-Дону (1,9 млрд рублей), г. Екатеринбург (1,8 млрд рублей), г. Самара (0,4 млрд рублей), г. Омск (0,7 млрд рублей).

Ярким контрастом уменьшению доходов бюджета является увеличение расходов на покрытие убыточных сфер местного хозяйства. Так, на покрытие убытков жилищно-коммунального хозяйства расходы увеличились с 11,1 % до 22,8 %. Это связано с принятием ветхого ведомственного жилья в состав муниципальной собственности[183]. Вот отсюда и появляется задолженность бюджета, о которой было ранее замечено.

В условиях кризиса производства, убыточности отдельных сфер местного хозяйства местные бюджеты подвержены тенденции нарастания задолженности, которая стремительно набирает темпы.

Например, в г. Рязани из года в год принимается бюджет с дефицитом около 50 % от доходной части. В результате на 1 января 1998 г. долги по платежам из городского бюджета составили сумму, равную всему бюджету города[184]. Следует заметить, что наблюдается и далее рост объема расходов местных бюджетов в целом по России. В 2012 году он составил 3,2 трлн рублей, что на 6,4 % больше, чем в 2011 году. При этом расходы на решение задач местного значения в 2012 году увеличились по сравнению с 2011 годом на 0,3 %, или 7,8 млрд рублей, и составили в общем 2272,3 млрд рублей. В таком положении находятся сегодня многие муниципальные образования, особенно в сельской местности.

Сложившаяся ситуация, с одной стороны, обусловлена слабым развитием малых, средних предприятий производственного назначения и сферы обслуживания, с другой – приостановлением деятельности действовавших предприятий либо спадом производства. В результате отчисления от прибыли и налога на добавленную стоимость как доминирующих источников доходов либо вообще отсутствуют, либо их объем крайне низкий.

Там, где такие предприятия созданы в достаточно большом количестве, отчисления в местные бюджеты сравнительно ощутимы.