Основные принципы местного самоуправления

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой ме­стного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осущест­вляющих управление местными делами.

Принципы местного самоуправления — общие и частные — вытекают из отношений управления и требований к процессу организации самоуправле­ния. Частные принципы относят к осуществлению отдельных функций управ­ления (принципы планирования, организации, мотивации и др.), а также к его отдельным сторонам (социально-экономической и организационно-правовой) и уровню управления (т.е. все формы муниципального образования).

В теории и практике местного самоуправления общие и частные прин­ципы тесно связаны друг с другом, но имеют и самостоятельное значение. Принципы местного самоуправления отражают требования объективных за­кономерностей и тенденций развития местной власти. Принципы являются тео­ретической основой формирования муниципальных образований и позволяют выяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и при­знаки. Они выступают в качестве критерия оценки действующей системы му­ниципального управления, определяя, насколько она отвечает соответствую­щим началам и идеям. Принципы местного самоуправления предопределяют структуру и функции муниципальной власти, способствуют сохранению преем­ственности в развитии институтов местного самоуправления.

Для стран — членов Совета Европы принципы местного самоуправле­ния получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном са­моуправлении, которая служит правовой основой для их муниципального зако­нодательства.

Единоначалие и коллегиальность. Сущность единоначалия заключается в том, что руководители конкрет­ного звена системы управления муниципальных образований пользуются пра­вами единого руководства в решении вопросов, входящих в его компетенцию. Связано это с тем, что организация управления общественной жизнью муници­пальных образований невозможна без строжайшего подчинения воли всех уча­стников процесса системы муниципального управления воле одного лица — руководителя конкретного процесса муниципального управления.

Единоначалие как организационно-правовая форма руководящей дея­тельности относится ко всем звеньям и уровням системы муниципального управления.

В соответствии с этим принципом каждая совокупность видов деятельно­сти в процессе муниципального управления должна преследовать одну и ту же цель и иметь одного руководителя, наделенного определенными полномочия­ми. Следовательно, сущность принципа состоит в том, что в процессе управле­ния сотрудники должны получать приказания от одного руководителя, но это не значит, что все решения должны приниматься на высшем уровне.

При последовательном укреплении единоначалия не следует недооцени­вать коллегиальность в процессе управления муниципальными образованиями.

Коллегиальность как организационная форма процесса управления муниципальным образованием необходима для обсуждения основных органи­зационных и социально-экономических вопросов развития муниципальных об­разований. В то же время необходимы и единоличная ответственность, иеди­ноличное распорядительство, чтобы не затягивать процесс выработки и приня­тия управленческих решений, важных для социально-экономического развития муниципального образования.

На основе принципа единоначалия строится деятельность органов в сис­теме муниципального управления. Использование коллегиальных начал допус­кается при подготовке проектов по формированию этих органов, выработке решений по наиболее важным проблемам управления местной жизнью. Прак­тика показывает, что единоначальная деятельность главы местной администрации может сочетаться с работой коллегии при главе местной администрации. В состав коллегии, выполняющей совещательные функции, входят руководители структурных подразделении местной администрации или иные сотрудники. Следовательно, органы местного самоуправления в своей деятельности руко­водствуются принципами единоначалия и коллегиальности. В любом случае данные органы наделяются соответствующими полномочиями для решения во­просов местного значения и несут ответственность в соответствии с уставами и закрепленными в них организационно-правовыми гарантиями.

Принцип коллегиальности требует кворума, необходимого для принятия решения и работы представительного органа. Этим принципом необходимо ру­ководствоваться и на стадии подготовки проектов решений (привлекать пред­ставителей заинтересованных предприятий, организаций, учреждений), в рабо­те депутатских комиссий, образуемых представительным органом. Для актив­ного и конструктивного участия депутатов представительных органов в подготовке и принятии решений необходимо, чтобы депутаты имели возможность заблаговременно ознакомиться с проектами решений, получить необходимую информацию, свободно высказать свое мнение, предложения, замечания по об­суждаемому представительным органом вопросу.

Соблюдение правильного соотношения между принципами коллегиаль­ности и единоначалия составляет одну из важнейших задач системы управле­ния муниципальным образованием, от этого во многом зависит ее эффектив­ность и действенность. Особенностью использования коллегиальности в орга­нах системы муниципального управления, построенной на принципе единона­чалия, является то, что обсуждаемые этими органами рекомендации приоб­ретают силу решения и становятся обязательными для исполнения в случае со­гласия с ними руководителя-единоначальника и издания им соответствующего нормативного правового акта.

Законность. Этот принцип выступает важнейшей гарантией муниципального управле­ния и является одним из основных конституционных принципов российской государственности.

Принцип законности требует, чтобы организация местной власти и ее деятельность осуществлялась на основе и в рамках закона. Тем самым государ­ство признает и гарантирует, а также обеспечивает соблюдение законности в системе муниципального управления, т.е. речь идет о контроле государства за соблюдением органами местной власти правовых норм, а не о качестве реше­ний, принимаемых муниципальными органами власти по вопросам местной жизни. Критериями контроля законности является местное управление, осуще­ствляющееся только в формах и в случаях, предусмотренных Конституцией РФ и законом; данный контроль должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.

Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц сис­темы муниципального управления обеспечивается с помощью прокурорского надзора. На практике для контроля за соблюдением законности принимаемых решений и действий прокурор или его заместители приносят протест на проти­воречащий закону правовой акт органу или должностному лицу системы мест­ного управления, которые издали этот нормативный правовой акт, или обра­щаются в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Прокурор и его заместители имеют право присутство­вать на заседаниях органов системы муниципального управления любого му­ниципального образования, участвовать в рассмотрении внесенных ими пред­ставлений и протестов.

Требования принципа законности должны быть отражены в уставе муни­ципального образования. Если устав муниципального образования противоре­чит Конституции РФ и законам, муниципальному образованию отказывают в государственной регистрации его устава.

Гласность. Принцип гласности деятельности органов системы муниципального управления должна быть открытой, население должно быть информировано о деятельности этих органов власти. Принцип гласности способствует демо­кратизации управленческой деятельности, ее подконтрольности обществу, а также позволяет гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы; права и свободы. Способы обеспечения гласности отражаются в нормах муниципального права и формируются в практике местного самоуправ­ления.

Последовательное осуществление принципа гласности в деятельности муниципальных органов дает возможность гражданам контролировать работу муниципальных органов при решении вопросов местного значения. Эффектив­ность такого контроля зависит от организации и работы муниципальной ин­формационной службы, а также от того, как созданы условия для деятельности средств массовой информации муниципального образования. Поэтому наи­более важные проекты социально-экономического развития муниципаль­ных образований должны публиковаться для обсуждения их населением и учитываться при принятии решений.

Государственная гарантия. Этот принцип предъявляет требования к системе правовых гарантий за­щиты прав муниципальных органов управления. Следовательно, государство устанавливает правовые основы организации деятельности муниципальных ор­ганов управления, правовые гарантии финансовой, экономической и организа­ционной деятельности органов управления муниципальных образований, формирует механизм взаимодействия муниципальных органов управления с органами государственной власти. Конституция Российской Федерации обес­печивает судебную защиту прав муниципальных органов управления и устанав­ливает запрет на их ограничение.

Государство устанавливает ответственность за исполнение или неудовле­творительное исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан и решений органов управления муниципальных образований. На осно­вании принципа государственной гарантии органы управления муниципальных образований обеспечивают условия для удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных обра­зований.

«Этот принцип обеспечивает:

формирование правовой основы системы органов управления муници­пальных образований;

организационно-методическую поддержку системы органов управления муниципальных образований;

формирование системы государственного контроля за деятельностью ор­ганов системы муниципального управления;

формирование финансово-экономических основ управления муниципаль­ных образований;

формирование и поддержку информационного обеспечения системы ор­ганов управления муниципальных образований;

создание системы работы с кадрами (процесс подбора, расстановки и пе­реподготовки кадров управления муниципальных образований)».

Участие населения в процессе управления муниципальным образованием. Этот принцип позволяет совершенствовать систему органов управления муниципальным образованием при участии населения, повышать активность общественных организаций, а также усиливать контроль населения за деятель­ностью органов муниципального управления, укреплять правовую основу госу­дарственной и общественной жизни, расширять гласность.

Население участвует в обсуждении и решении государственных и обще­ственных дел, в планировании социально-экономического развития муници­пальных образований, в обсуждении и решении вопросов управления и исполь­зования средств, предназначенных для социально-экономического развития, а также социально-культурных мероприятий муниципальных образований.

В практике муниципального управления существуют разнообразные формы участия населения в процессе управления муниципальным образовани­ем: через выборные и другие органы местного самоуправления, а также непо­средственно и через советы, комиссии, конференции, референдумы и др., по­этому органы муниципального управления должны создать условия для эффек­тивного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Это мо­гут быть выборные органы местного самоуправления, эффективное использо­вание в муниципальной деятельности населения для решения социально-экономических вопросов развития муниципальных образований, обеспечение материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения.

Муниципальное право закрепляет правовые гарантии участия населения в осуществлении муниципальной деятельности.

Развитие институтов муниципальной демократии обеспечивает тесную связь выборных органов и должностных лиц местного самоуправления с насе­лением, их подконтрольность населению.

Устав муниципального образования регулирует процесс участия населе­ния в управлении муниципальным образованием через порядок отзыва, выра­жение недоверия населением, досрочное прекращение полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Эффективность и активность участия населения в процессе решения про­блем местного значения, а также контроль зависят от информированности гра­ждан о работе органов местного самоуправления и состояния муниципального хозяйства, а также от реализации принципа гласности муниципальной деятель­ности.

Комплексность. Этот принцип обеспечивает условия эффективного изучения муници­пального образования и разработки рекомендаций по управлению им. Он пред­полагает рассмотрение явлений в их связи и зависимости. Для этого использу­ются исследования не только данной, но и других наук, изучающих эти же яв­ления.

Комплексное изучение явлений и процессов развития муниципального образования позволяет: повышать эффективность местного хозяйства, решать социально-экономические проблемы развития муниципального образования, проводить социально-культурные мероприятия, решать экологические задачи, а также рационально использовать трудовые, материальные, финансовые, при­родные и другие ресурсы, создавать необходимые условия для жизнедеятельно­сти населения муниципальных образований. Этот принцип предъявляет требо­вания ко всем функциям муниципального управления, обеспечивает необходи­мые условия для успешного решения вопросов местной жизни и достижения целей местного самоуправления, позволяет учесть интересы развития муници­пального образования как территории субъекта Российской Федерации.

Удовлетворение потребностей населения. Сущность этого принципа заключается в обеспечении условий жизне­деятельности населения муниципальных образований и осуществляется через деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. Происходит это посредством организа­ции, содержания и развития соответствующих муниципальных предприятий, учреждений, организаций и служб.

Органы муниципального управления должны обеспечивать удовлетворе­ние основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муни­ципальных образований, на уровне не ниже государственных социальных стан­дартов. Выполнение этих стандартов гарантируется путем закрепления средств в доходах местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, отчисле­нием от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации. Статья 49. 1. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Для реализации удовлетворения потребностей населения каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (местный бюджет). Согласно ст. 52 Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размером дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств м муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Принцип удовлетворения потребностей населения обязывает органы му­ниципального управления создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства, деятельности учреждений культуры, средств мас­совой информации, организации зрелищных мероприятий, обеспечивать насе­ление услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, заботиться о санитарном благополучии населения, осуществлять социальную поддержку и содействие занятости населения, соблюдать меры противопожар­ной безопасности в муниципальном образовании, развивать сеть муниципаль­ных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образо­вания, обеспечивать строительство, эксплуатацию и ремонт систем энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, а также снабжение топливом, утили­зацию и переработку бытовых отходов, организовывать транспортное обслужи­вание населения и т.п.

Сочетание отраслевого и территориального управления. На основе отраслевого принципа формируются отраслевые системы управления. Механизм управления формируется исходя из задач, особенно­стей и возможностей развития каждой конкретной отрасли. По территориаль­ному принципу создаются системы управления, объединяющие производствен­ные и непроизводственные, хозяйственные системы, расположенные на данной, территории, связанные общими интересами социально-экономического разви­тия для удовлетворения потребностей населения данного муниципального об­разования. Он призван реализовать социально-экономические возможности, вытекающие из территориальной организации хозяйства применительно к за­дачам, особенностям и возможностям соответствующих территориальных, хо­зяйственных систем.

Сочетание отраслевого и территориального принципов управления явля­ется ведущим в формировании систем и структуры муниципального управле­ния. Эффективность организации руководства территорией муниципального образования зависит от оптимального сочетания отраслевого и территориаль­ного управления в рамках единой муниципальной системы.

Контрольные вопросы к теме № 8

Какие органы местного самоуправления могут существовать в муниципальном образовании и какие из них являются обяза­тельными?

1. По каким основаниям классифицируют органы местного само­управления?

2. Чем различаются модели организационных структур местного самоуправления по федеральным законам 1995 и 2003 гг.?

3. Какие варианты статуса главы муниципального образования предусмотрены Федеральным законом 2003 г.?

4. Что означает принцип разделения властей применительно к органам местного самоуправления?

5. Какие исключительные полномочия закреплены за представительным органом местного самоуправления? В чем смысл этого за­крепления?

6. Какие вы видите плюсы и минусы статуса главы местной администрации, нанимаемого по контракту?

7. Какие типы структурных подразделений имеются в составе местной администрации?

8. Какие способы формирования контрольного органа муниципаль­ного образования предусмотрены Федеральным законом 2003 г.?

9. Какие ограничения и с какой целью накладываются на депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления?

10. Какие социальные гарантии имеют депутаты и выборные должностные лица местного самоуправления?