ВлияниепоказателейэффективностидеятельностиЦБТнапоказателидеятельноститаможенныхорганов
Методы оценки результативности таможенной деятельности это специфические способы и приемы, применяемые для определения степени достижения результатов отдельными сотрудниками, таможенными постами таможенными органами и т.д. в процессе их деятельности.
Традиционные подходы в государственном управлении концентрируют основное внимание на вопросе о том, сколько потрачено государственных средств, при этом измерение реального результата остается в тени.
Главной тенденцией современных теорий оценки результативности является смещение акцента от измерения затрат на измерение и мониторинг результатов.
Как отмечает А.Л.Гапоненко: «Переход менеджмента в государственной службе от традиционной бюрократической модели к новой модели управления, ориентированной на поиск эффективного решения постоянно нарождающихся проблем, характеризуется ориентацией на цели и миссию по сравнению с ориентацией на правила и процедуры».
Новые подходы акцентируют внимание на результатах, которые получены в процессе тех или иных действий государственной службы. Ключевым вопросом должен стать вопрос о том, в какой степени достигнуты поставленные цели и соответствуют ли затраты полученным результатам, как используется человеческий ресурс, каково отношение населения к результатам работы. Именно поэтому в практике современного менеджмента в государственной службе измерение и мониторинг результатов начинают занимать центральное место.
Ключевым аспектом повышения результативности таможенной деятельности во многих странах становится создание объективной и комплексной системы индикаторов, отражающих выполнение должностных обязанностей и степень достижения поставленных целей, позволяющих сфокусировать внимание сотрудников на основных приоритетах органов власти. Для этих целей широко используются всевозможные показатели результативности.
Показатели результативности могут служить как для оценки деятельности таможенного органа в целом, так и для оценки деятельности сотрудников.
Основное направление совершенствования систем показателей результативности в последнее десятилетие в большинстве западных стран было связано с нахождением оптимального баланса между определением показателей для органов власти и гражданских служащих и установления тесной взаимосвязи между ними.
В настоящее время наиболее распространенным является подход, при котором на уровне органов государственной власти используются интегральные показатели результативности, отражающие основные политические или экономические параметры его деятельности.
Тем не менее, одна из самых больших трудностей при построении комплексных систем показателей результативности состоит в следующем. Ориентация на конечные результаты, которые выражаются в социальном и экономическом эффекте, приводит к сложности определения конечного вклада отдельно взятого сотрудника таможенного органа в достигнутый результат, а для объективной оценки его деятельности необходимо сформировать как можно более четкие показатели.
Также следует отметить, что показатели результативности во многом зависят и от внешних эффектов, на которые государственный служащий не может оказать значительного влияния. На практике оказывается очень трудным оценить конечные результаты деятельности сотрудников таможенных органов в чистом виде, без учета воздействия внешних факторов.
Таким образом, необходимо сформулировать и выбрать такие показатели результативности, которые максимально отражали бы «степень причастности и вклада» конкретного сотрудника по отношению к определенному фактору.
Другой проблемой является выбор оптимального количества критериев оценки результативности таможенной деятельности. Если их будет слишком много, то сложность оценки и издержки на мониторинг большого количества показателей могут превысить положительный результат от практического применения показателей результативности.
Если же, наоборот, показателей недостаточно, то может проявиться «результат искажающего поведения» со стороны сотрудников таможенных органов, когда они переносят все внимание на виды деятельности, которые в конечном итоге будут измерены показателями и «забывают» об остальных должностных обязанностях.
Показатели результативности таможенной деятельности должны отвечать следующим основным критериям:
1. Быть четко увязаны с целями и задачами органов власти;
2. Отражать степень вклада каждого сотрудника в достижение целей и задач;
3. Полностью отражать выполнение основных должностных обязанностей сотрудником таможенного органа;
4. Быть сформулированы таким образом, чтобы в максимальной степени воспроизводить непосредственное влияние сотрудника таможенного органа на динамику показателей результативности.
Показатели результативности таможенной деятельности могут представлять собой набор индикаторов различного характера. Они могут выражаться как в качественной, так и количественной форме, быть как слабоформализуемыми, так и четко квантифицируемыми. Наиболее распространенной является практика, при которой органы власти устанавливают определенные требования к показателям результативности.
В большинстве зарубежных практических руководств по разработке показателей результативности отмечается, что они должны удовлетворять основным критериям «4С»:
1. Четкость (Clearness),
2. Полнота (Completeness),
3. Комплексность (Complexity),
4. Непротиворечивость (Consistency).
Эти требования относятся как к количественным, так и к качественным показателям. Как правило, при постановке качественных показателей органами власти издаются гиды, в которых четко определяются критерии качественной деятельности.
Также показатели результативности должны соответствовать концепции «SMART» и обладать пятью следующими свойствами. Показатели должны быть:
1. Конкретными (Specific);
2. Измеримыми (Measurable);
3. Достижимыми (Achievable);
4. Релевантными (Relevant);
5. Привязанными к определенному периоду времени (Timecertain).
В 2011 году таможенные органы решали задачи по снижению административных барьеров, созданию благоприятных условий для участников внешнеэкономической деятельности, обеспечению полноты собираемости таможенных платежей и эффективному противодействию правонарушениям.
Деятельность таможенных органов, направленная на повышение уровня соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства Российской Федерации о таможенном деле, обеспечение полноты и своевременности уплаты таможенных пошлин, налогов и таможенных сборов, позволила перечислить в доходную часть федерального бюджета свыше 6 трлн. рублей. По сравнению с 2010 годом поступления в бюджет Российской Федерации возросли более чем на треть, размер среднедневного перечисления увеличился на 45 % и составил 24,3 млрд. рублей.
В 2011 году продолжился процесс совершенствования таможенного законодательства в рамках Таможенного союза, обеспечивающий дальнейшую унификацию таможенных законодательств государств, упрощение таможенных процедур, совершенствование правоохранительной деятельности.
Плодотворное взаимодействие таможенных служб Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан позволило подписать наряду с иными актами Договор об Объединенной коллегии Таможенных служб государств – членов Таможенного союза, которая будет координировать действия таможенных служб в условиях перехода на единые принципы таможенного администрирования, выступать площадкой для обсуждения взаимоприемлемых унифицированных решений и оперативного урегулирования проблем.
Результаты выполнения таможенными органами установленных значений контрольных показателей эффективности деятельности показывают, что на протяжении 2009 – 2011 годов наблюдалась положительная динамика среднегодового значения оценок (в 2009 г. – 88,54 %, в 2010 г. – 89,84 %, в 2011 г. – 94,74 %), что свидетельствует о позитивной роли системы контрольных показателей в повышении качества таможенного администрирования.
В 2011 году система контрольных показателей таможенных органов претерпела ряд изменений.
С апреля 2011 года закрепление права оформления нефти сырой и нефтепродуктов почти исключительно за таможенными органами, подчиненными Центральной энергетической таможне, привело к необходимости изменения правил расчета и оценки показателя «Доходы, администрируемые таможенными органами».
Рис. 7 Динамика среднего значения оценок выполнения контрольных показателей эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России
Кроме этого вносились изменения в правила расчета и оценки показателей «Эффективность таможенного контроля экспортируемых лесоматериалов, классифицируемых в товарных позициях 4403 в соответствии с ТН ВЭД ТС», «Равномерность освоения капитальных вложений», «Соблюдение сроков передачи электронных копий деклараций на товары в центральную базу данных Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов», «Доля повторных незаконных решений и неправомерных действий (бездействия), принятых и совершенных таможенными органами».
В связи с отменой с 1 июля 2011 года таможенного контроля на российско-казахстанском участке государственной границы, для Приволжского таможенного управления исключен показатель «Эффективность деятельности таможенных органов при проведении таможенного осмотра товаров и транспортных средств с использованием инспекционно-досмотрового комплекса».
Были изменены (в основном сторону увеличения) значения показателей «Эффективность проведенных таможенными органами проверок соблюдения участниками внешнеэкономической деятельности валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования» и «Выявленные нарушения валютного законодательства Российской Федерации в стоимостном выражении», установленные на III, IV кварталы 2011 года.
В III квартале 2011 года показатель «Доля таможенных платежей, фактически уплаченных или взысканных по решениям о корректировке таможенной стоимости товаров, которые впоследствии были отменены, в общей сумме таможенных платежей, фактически уплаченных или взысканных по решениям о корректировке таможенной стоимости товаров» переведен в разряд аналитических показателей.
В связи с недостаточно активным увеличением доли деклараций на товары, выпущенные с применением технологии удаленного выпуска, в общем числе деклараций на товары, вопрос о причинах, мешающих развитию технологии, был рассмотрен на Экспертном совете ФТС России по контрольным показателям эффективности деятельности таможенных органов.
В результате с начала 2012 года увеличено значение максимального балла, изменены правила расчета и оценки как данного показателя, так и показателей «Эффективность проведения таможенными органами таможенных досмотров товаров на основании отдельных профилей рисков», оказывающих влияние на время совершения таможенных операций.
В 2011 году приоритетами в работе кадровых подразделений таможенных органов являлись:
- сохранение кадрового потенциала при проведении организационно-штатных мероприятий в связи с оптимизацией структуры таможенных органов в рамках реализации Концепции переноса таможенного оформления и контроля товаров в местах, приближенных к государственной границе Российской Федерации, и деятельности Таможенного союза, а также в условиях сокращения численности должностных лиц таможенных органов во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 31 декабря 2010 г. № 1657, поручений Президента Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. № К4196 и от 11 марта 2011 г. № СИ-П4-148с;
- обеспечение необходимого уровня профессиональной подготовки должностных лиц таможенных органов;
- реализация мероприятий перспективного плана Федеральной таможенной службы по противодействию коррупции в таможенных органах Российской Федерации на период 2010 – 2012 годов, укрепление служебной дисциплины иправопорядка.
Рис. 8 Численность кадрового состава таможенных органов
В 2011 году штатная численность таможенных органов сократилась на 4,9 %, фактическая – на 6,8 %.
Укомплектованность кадрами таможенных органов составила 90,4 % (в 2010 году – 92,2 %). Текучесть кадров в таможенных органах составила 12,8 % (в 2010 году – 7,9 %).
Рис. 9 Распределение штатной численности по категориям
В части совершенствования нормативной правовой базы по вопросам прохождения службы в таможенных органах в 2011 году были изданы 12 приказов ФТС России, в том числе 3 приказа ФТС России зарегистрированы в Минюсте России (в 2010 году – 6 приказов ФТС России).
Внедрение перспективных таможенных технологий, современные подходы к повышению качества совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля предъявляют высокие требования к
профессиональному уровню должностных лиц таможенных органов.
По программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки в 2011 году прошли обучение 17 903 человека (в 2010 году –18257 человек), что составляет 33,6 % от фактической численности должностных лиц таможенных органов (в 2010 году – 31,6 %).
В 2011 году основные усилия кадровых подразделений таможенных органов были сосредоточены на выполнении задач, определенных Национальной стратегией противодействия коррупции и направленных на создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции, обеспечение выполнения всеми должностными лицами таможенных органов норм антикоррупционного поведения.
Последовательно выполнялись мероприятия перспективного планаФедеральной таможенной службы по противодействию коррупции в таможенных органах Российской Федерации на период 2010 – 2012 годов.
Активизирована работа комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, которым принадлежит важная роль в решении антикоррупционных задач. В 2011 году проведено 1 156 заседаний комиссий в отношении около 4 тысяч федеральных государственных гражданских служащих (в 2010 году – 543 заседания комиссии в отношении свыше 1 тысячи федеральных государственных гражданских служащих).
В рамках проводимой таможенными органами работы по противодействию коррупции проводилась проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера должностных лиц таможенных органов, их супругов и несовершеннолетних детей, а также граждан, претендующих на замещение должностей федеральной государственной службы.
Выводы по главе:
1. При формировании показателей эффективности с позиций политико-правового подхода таможенная деятельность, согласно Таможенному кодексу РФ, сводится к решению комплексной задачи обеспечения нормативного порядка и нормативных условий перемещения через таможенную границу лиц, товаров и транспортных средств. При этом подходе недостаточно использовать только показатель суммарных таможенных сборов, отчисляемых в госбюджет России, поскольку этот процесс определяется множеством разнообразных, случайно возникающих факторов.
2. При оценке выполнения плана показатель эффективности может быть представлен как отношение фактической величины суммарных таможенных отчислений в госбюджет либо к запланированной величине, либо к прогнозируемому значению показателя. Здесь планируемая или прогнозируемая величина может определяться по статистическим данным.
3. При подходе к определению эффективности таможенной деятельности на основе оценки выполнения функций и решения оперативно-технологических задач показатели эффективности могут отражать значения результатов сравнения фактически достигнутых уровней решения задач с уровнями, заданными нормативными документами.
4. В целях достижения наиболее объективных оценок таможенной деятельности целесообразно выбор и оценку показателей проводить со всех имеющихся позиций, с последующей обработкой для получения интегрального результата.
ГЛАВА 3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ МЕТОДИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ (НА ПРИМЕРЕ ЦЕНТРАЛЬНОЙ БАЗОВОЙ ТАМОЖНИ)