Этапы развития правового регулирования взаимодействия местного самоуправления с печатными органами

Для исследования истории правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в области массовой информации и деятельности СМИ диссертантом специально был выбран период начала XVIII – начала XXI веков.

В XVIII веке в России появились первые печатные средства массовой информации, и в этот же период начинается очередной этап развития местного управления в России, связанный с реформами Петра I.

Нужно отметить, что период 1990-х – начала 2000-х годов является самым значительным в контексте темы настоящего диссертационного исследования. Дело в том, что только на этом этапе стало возможным говорить о появлении правовой основы этой деятельности.

Во-первых, до начала 1990-х годов в России не существовало местного самоуправления как такого. Было местное управление (до революции октября 1917 года) или местное государственное управление (после революции октября 1917 года и до распада СССР, и как следствие краха системы Советов).

Во-вторых, только в 1991 в году в России был принят специальный законодательный акт, регулирующий основные вопросы деятельности различных субъектов в сфере свободы массовой информации.

В-третьих, с принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 году дополнительный импульс получили общественные отношения в сфере взаимоотношений органов местного самоуправления и средств массовой информации.

Однако основа деятельности органов местного самоуправления в области массовой информации на современном этапе берет начало в гораздо более ранние периоды. В связи с чем представляется возможным выделить 8

исторических этапов развития правового регулирования взаимоотношений органов местного самоуправления и местного управления в России со средствами массовой информации.

1 этап – 1702 – 1783 гг. – характеризуется началом формирования правовой основы взаимодействия органов публичной власти с впервые появившимися в России печатными изданиями. Кроме того, на данном этапе средства массовой информации находились под жестким контролем со стороны органов государственной власти.

Первые печатные издания (газеты) в России появились еще в начале XVIII века при Петре I. И, несмотря на то, что в этот исторический период полноценного местного самоуправления в России не было, можно говорить о том, что с этого времени начали свое развитие отношения между средствами массовой информации и органами публичной власти.

Исторически в России законодательство о средствах массовой информации развивалось в условиях жесткой цензуры со стороны органов государственной власти. Впрочем, как на то указывает Майкл Скеммелл, в Европе законодательство о СМИ также развивалось как цензурное право³¹.

В 1702 г. Петр I издал Именной Указ об основании в России газеты для печатания там информации «о заграничных и внутренних происшествиях». Тем самым государь предпринял первую попытку предотвратить злоупотребление печатным словом путем установления контроля над выпуском газеты.

Как отмечается, этот документ можно рассматривать как «первый шаг к созданию государственных средств массовой информации и централизованной системы цензуры в Российской империи»³². Соответственно, в начале своего развития в России средства массовой информации рассматривались в качестве государственных и с органами местного управления взаимодействовали в минимальной степени.

³¹ Скеммел М. Цензура и ее история. Свобода выражения мнений: личный взгляд на проблему //
http://www.hrights.ru/text/b4/Chapter5.htm

³² Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации. М.: Центр «Право и СМИ».
1999г. С.298

В 1771 году в Российской империи появилась первая частная типография, а в 1783 году был издан Указ «О вольных типографиях».³³ До 1783 года все печатные издания подвергались цензуре со стороны Академии Наук, но с принятием названного указа вольные типографии были выведены из-под контроля Академии Наук.

С этого времени начался 2 этап – 1783-1905 гг. – который может быть охарактеризован ужесточением контроля над деятельностью типографий и издательств, который осуществляют уже не только органы государственной власти, но и органы местного управления в городах и земствах.

Контроль над типографиями, в соответствии с Указом 1783 года, а также цензура переходили в руки городских властей – управ благочестия, которые не получали никаких точных инструкций и действовали по своему усмотрению.

В соответствии с реформами местного управления Екатерины II в городах управы благочестия являлись органами исполнительной власти и наделялись полномочиями по надзору в сфере благочестия и нравов.

Можно сказать, что в этот период цензурное право, в условиях которого развивались СМИ в России, получило еще один серьезный инструмент воздействия на средства массовой информации и другие печатные издания – органы местного управления.

В тоже время, печатные СМИ находились в ведении и под контролем и органов государственной власти.

В дальнейшем деятельность средств массовой информации в основном регулировалась таким нормативным актом как Устав о цензуре (1804г., 1826 и 1828гг.).

В 1864 г. было принято Положение о губернских и уездных земских учреждениях³⁴, в соответствии с которым определялись дела, отнесенные к ведению органов земского управления.

³³ См.: Власть и пресса в России. К истории правового регулирования отношений (1700-1917гг.) М.: Изд.
РАГС. 1999. С.33

³⁴ Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864г. / Полное собрание
законодательства Российской империи, Собрание второе, т. XXXIX, отделение первое, №40457 //

Компетенция земских учреждений строго ограничивалась хозяйственными делами: путями сообщения местного значения, народным продовольствием, общественным призрением, борьбой с падежом скота и с вредителями сельского хозяйства, попечением о местной торговле и промышленности, попечением о народном образовании, о народном здравии, о тюрьмах, арестных домах и др.

В перечне вопросов местных земских дел ни слова о средства массовой информации не оказалось.

Земские учреждения, осуществляя эти функции, не обладали самостоятельной властью. Для того чтобы приводить в исполнение свои решения, они должны были обращаться к полицейским органам государственной власти.

В 1865 г. в России был принят первый закон о печати, который носил временный характер и назывался «Временные правила о печати». По своему содержанию реформа печати была либеральной – отменялась предварительная цензура для столичных журналов и газет, книг объемом более 10 печатных листов. Отменялась цензура этих изданий со стороны органов местного управления.

Одновременно, в конце 60х – начале 70 гг. XIX вв. было издано множество частных распоряжений по цензуре, запрещавших прессе освещать наиболее важные политические вопросы и ставившие прессу в подчинение царским администраторам всех рангов – от министра внутренних дел до губернатора. Контроль над исполнением этих распоряжений ложился на органы внутренних дел.

В 1870 г. было принято Городовое положение³⁵, которым определялись органы городского управления и вопросы, находящиеся в их ведении. Вся деятельность органов управления города сводилась к его благоустройству и

Хрестоматия по истории государства и права России / Сост. Ю.П. Титов. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект,

2004.

³⁵ Городовое положение от 16 июня 1870г. / Полное собрание законодательства Российской империи,

Собрание второе, т. XLV, отделение первое, №48498 / // Хрестоматия по истории государства и права

России / Сост. Ю.П. Титов. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004.

ведению городского хозяйства. Типографии могли находиться в собственности города. Печатные средства массовой информации могли издаваться как в частных типографиях, так в типографиях государственных и городских.

В тоже время, контроль, надзор и цензура за печатными СМИ оставалась за государством в лице полицейских органов.

В 1881 г., в связи со сложной политической обстановкой в стране, было издано Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия³⁶, в соответствии с которым губернаторы и градоначальники в целях сохранения государственного порядка могли издавать обязательные постановления, относящиеся к предупреждению нарушений общественного порядка и государственной безопасности; делать распоряжения о закрытии всяких торговых и промышленных заведения; и т.д.

Эти меры могли также распространяться на типографии, осуществлявшие выпуск газет, а также на сами газеты.

В соответствии с Городовым положением³⁷ 1892 г. городское общественное управление в пределах своих полномочий могли содействовать созданию типографий и учреждению газет.

Вмешательство в дела печатных средств массовой информации со стороны органов публичной власти оставалось и оказывало существенное влияние на развитие СМИ.

Манифест от 17 октября 1905 г. провозгласил, правда, в самой общей форме, политические свободы. «Это предопределило в частности развитие легальной многопартийной печати. Манифест даровал населению России

³⁶ Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа
1881г. / Полное собрание законодательства Российской империи, Собрание третье, т. I , №350 //
Хрестоматия по истории государства и права России / Сост. Ю.П. Титов. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект,
2004.

³⁷ Городовое положение от 11 июня 1892г. / Полное собрание законодательства Российской империи,
Собрание третье, т. XII , №7808 // Хрестоматия по истории государства и права России / Сост. Ю.П. Титов. –
М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004

гражданские права «на началах неприкосновенности личности, свободы слова, совести, собраний и союзов»»³⁸.

Соответственно, возникает возможность говорить о начале 3 этапа – 1905-1917 гг. – который характеризуется относительной свободой издательств и типографий, самих средств массовой информации от избыточного контроля над их деятельностью со стороны органов публичной власти Российской империи.

Специальный указ от 24 ноября 1905 г. декларировал устранение административного вмешательства в дела прессы, восстанавливался порядок судебной ответственности за нарушения в печати. Вместе с тем, главное управление по делам печати при Министерстве внутренних дел и полиции имело право конфисковать номера, приостановить неугодные издания, закрывать типографии.

Вопреки ожиданиям после революций 1917 г. отношения между государством и прессой не улучшились. Можно сказать, что линия на осуществление цензуры в отношении СМИ было продолжена новым государственным руководством.

Начался 4 этап – 1917-1990 гг. – который характеризуется вновь усилением цензуры со стороны органов государственной власти и органов местного управления, который рассматривали средства массовой информации исключительно как средства массовой информации и агитации.

Декрет СНК РСФСР «О печати»³⁹ от 27 октября (9 ноября) 1917г. носил репрессивный характер: «на его основании было закрыто 92 газеты уже в первые два месяца со дня вступления декрета в силу»⁴⁰.

Как отмечается в научной литературе, посвященной развитию средств массовой информации в России, в годы советской власти массовую информацию рассматривали в основном в контексте партийного руководства трудящимися массами.

³⁸ Есин. Б. И. «История русской журналистики (1703 – 1917), М, 2000, стр. 69.

³⁹ Декрет СНК РСФСР от 28.10.1917 «О печати» // СУ РСФСР. 1917. №1. Ст.7

⁴⁰ См.: Грабельников А.А. Массовая информация в России: от первой газеты до информационного общества:
Автореф. дисс. д-ра ист. наук, М. 2001.

М.А. Федотов пишет⁴¹, что большинство исследователей изучали деятельность советских средств массовой информации и пропаганды (СМИП) с точки зрения выполнения ими основных функций, которые определил В.И. Ленин - коллективного агитатора, пропагандиста, организатора.

В тот период, как отмечает М.С. Трофимов, «важное значение для осмысления положения средств массовой информации в стране имели документы КПСС - материалы партийных съездов, циркуляры и постановления Центрального Комитета партии о печати, радиовещании и телевидении. В них была отражена политическая стратегия и тактика власти на каждом конкретном этапе развития страны. Можно говорить о том, что отсутствие правового регулирования компенсировалось партийными нормами»⁴².

Советский период развития российского государства характеризуется и особой системой органов местного государственного управления – так называемых Советов. Они активно начали создаваться уже 1917 году, и пришли на смену земским учреждениям.

В июле 1918г. была принята Конституция РСФСР⁴³, которая закрепила и систематизировала сложившуюся на местах систему власти. Система советов была представлена следующим образом: областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях предписывалось образовывать Советы депутатов и их исполнительные комитеты. Городские и сельские советы избирались непосредственно населением, а съезды Советов формировались путем многоступенчатых выборов. Сельскому населению была оставлена возможность решения местных вопросов непосредственно собранием избирателей.

⁴¹ Федотов М.А. Право массовой информации в Российской Федерации. – М.: Междунар. Отношения, 2002

⁴² Трофимов М.С. Право на свободу массовой информации: конституционно-правовое закрепление и
реализация (на примере субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа). –
Ставрополь: Сервисшкола, 2005. С.9-10

⁴³ Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 10
июля 1918г. // СУ РСФСР. - 1918. - №51. - ст.582.

Несмотря на то, что Советы задумывались как органы местного самоуправления, формируемые на демократической основе, они такими так и не стали. Во-первых, местного самоуправления в СССР не было, а было государственное управление на местах. Во-вторых, выборы в Советы проводились на безальтернативной основе, так как существовала одна главенствующую партия – КПСС.

Местные Советы являлись представительными органами, члены которых избирались гражданами, проживающими на соответствующей территории, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако выборы зачастую были безальтернативными или большой разницы не имело то, за кого именно будут голосовать избиратели.

Эти органы местного управления должны были в пределах своих полномочий:

- руководить на своей территории государственным, хозяйственным, социально-культурным строительством;

- утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет;

- осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями;

- обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан;

- содействовать укреплению обороноспособности страны;

- обеспечивать комплексное экономическое и социальное развитие;

- осуществлять контроль над соблюдением законодательства расположенными на их территории предприятиями, учреждениями, организациями вышестоящего подчинения;

- координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения.

При местных Советах народных депутатов создавались исполнительные комитеты, которые были структурными подразделениями представительных учреждений, выполняющие функции управленческого характера.⁴⁴

В свою очередь исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов имели в своем составе внутриструктурные органы (управления, отделы и др.), которые занимались вопросами реализации управленческих функций исполкомов, а также организацией работы соответствующего Совета.

Система Советов была строго централизована. Местные Советы были обязаны подчиняться не только вышестоящим Советам, но и вышестоящим государственным органам исполнительной власти.

Можно сказать, что реальной властью обладали не Советы, а коммунистическая партия, определенная в ст. 6 Конституции СССР 1977г. как руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы.⁴⁵ При этом они выполняли чрезвычайно важные функции по государственному управлению на местах.

Большинство научных работ советского периода о средствах массовой информации и их деятельности были выдержаны в духе жесткой коммунистической идеологии и не несли в себе серьезного правового анализа законодательства. Например, в диссертационном исследовании Г.И. Вартанова⁴⁶, посвященном народности советской печати и проблемам совершенствования связей газеты с массами в период строительства коммунизма (1956-1971 гг.), был дан анализ партийного руководства советской печатью и ее сотрудничества с внештатным составом корреспондентов.

⁴⁴ См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – М.: Издательство НОРМА
(Издательство группа НОРМА-ИНФРА-М), 2000. с.104

⁴⁵ Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик от 07.10.1977. // Свод
законов СССР. Т.3. ст.14. 1990.

⁴⁶ Вартанов Г.И. Народность советской печати. Проблемы совершенствования связей газеты с массами в
период строительства коммунизма (1956-1971гг.). Дисс. д-ра ист. наук. Киев, 1972.

В этих работах можно найти и отражение взаимоотношений органов местного государственного управления и средств массовой информации. Так, исполнительные комитеты Советов народных депутатов могли вмешиваться в деятельность районных и городских газет, с их помощью до населения доводилась идеологизированная информация, формировалось необходимое общественное мнение.

При этом только печатные средства массовой информации вступали во взаимодействие с местными Советами, так как телевидение находилось в ведении и контролировалось органами государственной власти СССР и союзных республик.

«С началом перехода от тоталитаризма к демократии в России существенно начинает меняться статус личности в обществе и государстве, в том числе в области свободы мнений и убеждений, слова, печати, информации, происходят существенные изменения в положении средств массовой информации»⁴⁷.

Изменения в обществе и государстве нашли отражение и в Конституциях СССР и РСФСР. В соответствии со ст. 43 Конституции СССР 1977г., гражданам гарантировалась свобода убеждений, слова, информации, были сняты ограничения идеологического характера.

Изменения коснулись также и системы управления общественными делами на местах.

В середине 80-х гг. XX века, в связи с началом демократических преобразований общества и государства, очевидной стала необходимость реформирования системы местного управления. Представительные институты местного управления носили формальный характер, население страны не ощущало себя источником носителем власти, деятельность Советов была недостаточно профессиональной для эффективного решения вопросов местного значения.

⁴⁷ Ермичева Е.В. Международно-правовые аспекты деятельности средств массовой информации: Дисс. канд. юрид. наук. М.: 2003. С.74

В 1989г. был принят Закон «О статусе народных депутатов СССР»⁴⁸, который существенным образом модернизировал институт выборов депутатов Советов. Однако сама система Советов и их статус остались неизменными.

В 1990г. был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»⁴⁹, которым была заложена основа для развития местного самоуправления на всей территории СССР. Именно этим законодательным актом впервые в отечественное законодательство было введено понятие местного самоуправления.

Согласно этому законодательному акту, основным звеном системы местного самоуправления являлись местные Советы, коллегиальные представительные органы, формируемые населением соответствующих территорий на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Система местного самоуправления, в соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона, включала местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также различные формы непосредственной демократии.

В соответствии с Законом 1990 г. в ведении местных Советов находилось решение всех вопросов местного значения, перечень которых должен был быть определен законодательством союзных республик, исходя из особенностей территории и интересов местного населения.

В этом же году был принят первый специализированный закон о СМИ. Им стал Закон СССР «О печати и других средствах массовой информации» 1990г., статья 1 которого гласила:

«Печать и другие средства массовой информации свободны.

⁴⁸ Закон СССР от 21.12.1989. «О статусе народных депутатов СССР» // Свод законов СССР. - 1990г. - Т.1. -
ст.79. - 1990г.

⁴⁹ Закон СССР от 09.04.1990. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» //
Свод законов СССР. 1990г. - Т.1. - ст.267.

Свобода слова и свобода печати, гарантированные гражданам Конституцией СССР, означают право высказывания мнений и убеждений, поиска, выбора, получения и распространения информации и идей в любых формах, включая печать и другие средства массовой информации.

Цензура массовой информации не допускается».

Сформулированное понятие свободы печати включало три компонента: свободу средств массовой информации, право граждан на свободу слова в СМИ и недопустимость цензуры⁵⁰.

Таким образом, почти параллельно демократические преобразования России коснулись таких важных институтов как институт местного самоуправления, которое было провозглашено впервые, а также институт свободы массовой информации, которая раньше свободной никогда не провозглашалась.

По мнению М.А. Федотова, принятие союзного Закона О печати и других средствах массовой информации»⁵¹ следует принимать за отправную точку отсчета, говоря о генезисе современного российского законодательства о СМИ. ⁵²

Дальнейший переход к демократии в России предопределил раздробление и уничтожение существовавшей ранее монополии власти на информацию. Наметились тенденции к созданию свободной прессы.

В 1991г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».⁵³ С этим законодательным актом связывается начало качественно нового этапа развития местного самоуправления в России.⁵⁴

⁵⁰ Федотов М.А. Право массовой информации в Российской Федерации. – М.: Междунар. Отношения, 2002.
С. 157

⁵¹ Закон СССР от 12.06.1990г. «О печати и других средствах массовой информации» // «Свод законов
СССР» Т.1, с. 372-1, 1990г.

⁵² Батурин Ю.М., Федотов М.А., Энтин В.Л. Закон о СМИ: на перекрестке веков и мнений. – М.: Издание
союза Журналистов России, 2004.

⁵³ Закон РСФСР от 06.07.1991 «О местном самоуправлении в Российской Социалистической Федеративной
Советской Республике» // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - №29. - Ст.1010.

⁵⁴ Муниципальное право. изд. 3-е, перераб., доп. / Под ред. Ю.А. Дмитриева. – М.: Изд-во Эксмо, 2005.;
Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – М.: Издательство НОРМА (Издательство
группа НОРМА-ИНФРА-М), 2000.; Муниципальное право России. / Отв. ред.Г.Н. Чеботарев. – М.: Юристъ,
2005.; и др.

В Законе «О местном самоуправлении» 1991г. содержалось новое для отечественной правовой науки и отечественного законодательства определение местного самоуправления, под которым понималась система организации деятельности граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.

Следовательно, в местном самоуправлении наметились тенденции к свободному управлению населением местными делами при ограниченном вмешательстве государства в делах местных сообществ.

Однако, закон «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991г. носил характер переходного, и некоторые проблемы организации местного самоуправления оставил не урегулированным. В частности, сохранялась прежняя система Советов. Они были переименованы в муниципальные Советы, но, ни в правовом, ни в материальном отношении не были в необходимой мере обеспечены для эффективного решения вопросов местного значения.⁵⁵

В декабре 1991г. был принят ныне действующий Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации». Российский закон, в отличие от своего предшественника, декларировавшего свободу печати, «презюмировал ее как естественное состояние прессы, требующее недвусмысленных и разумных ограничений, позволяющих свободу одних гармонично сочетать со свободой всех прочих»⁵⁶.

Как отмечается в литературе, «по оценкам его создателей, Закон 1991 года отвечал требованиям того времени и, более того, был прогрессивным и рассчитанным на длительное применение его норм в стремительно меняющихся общественно-политических условиях».⁵⁷

⁵⁵ Дмитриев Ю.А. Пылин В.В. Закон о местном самоуправлении // Ленинградская панорама. 1990. №3. с.2-3.

⁵⁶ Федотов М.А. Право массовой информации в Российской Федерации. – М.: Междунар. Отношения, 2002.
С. 69.

⁵⁷ Батурин Ю.М., Федотов М.А., Энтин В.Л. Закон о СМИ: на перекрестке веков и мнений. – М.: Издание
союза Журналистов России, 2004.

В тоже время, назрела необходимость серьезных изменений Закона РФ «О СМИ», или замены ее новым федеральным законом. В 2004 году через комитет по информационной политике Государственной Думы РФ прошло 43 законопроекта. Это больше чем законодательных инициатив в области экологии, культуры, спорта, семьи, молодежи, природных ресурсов, природопользования.

Проблемы СМИ занимают внимание депутатов больше, чем проблемы промышленности, строительства и наукоемких технологий; больше чем проблемы ветеранов (26 законопроектов); охрана здоровья (35 законопроектов); вопросы местного самоуправления (38 законопроектов), и даже национальные проблемы (9 проектов).⁵⁸

Таким образом, несмотря на еще не исчерпанный потенциал Закона «О СМИ» 1991г. весьма возможна его замена новым законодательным актом на основе одного из двух основных проектов в области свободы массовой информации: Проекта союза Журналистов России (Проект СЖР)⁵⁹, либо Проекта Индустриального комитета СМИ (Проект ИКСМИ)⁶⁰.

В 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, которая ознаменовала собой переход к совершенно новым принципам и началам развития государства и общества. Этим конституционным актом, с одной стороны, регулировались уже фактически сложившиеся отношения, и им придавалась соответствующая правовая оболочка, а с другой стороны – создавались условия для развития новых для Российской Федерации общественных отношений.

Относительно темы настоящего диссертационного исследования необходимо отметить следующее.

Первое. Конституция РФ 1993 г. содержит принципы института свободы массовой информации и закрепляет впервые в истории России институт

⁵⁸ Средства массовой информации России 2004: анализ, тенденции, прогноз. Аналитический доклад – М.:
Издательство «Известия», 2005. с.22

⁵⁹ Федотов М.А. Закон о средствах массовой информации. Редакция 2001 года. Инициативный авторский
проект. – М.: Издание Союза журналистов России. 2000.

⁶⁰ Обсуждение законопроектов закона о СМИ – М.: Институт проблем информационного права, 2003.

свободы массовой информации. Основное место в системе конституционных норм, имеющих непосредственное отношение к деятельности СМИ, занимает ст.29.

Ряд других статей Конституции России дополняет и развивает институт свободы массовой информации.

Свобода массовой информации, «по праву считается главным принципом функционирования печати, радио, телевидения в правовом государстве. Она является обязательным элементом режима демократии и необходимым условием обеспечения для индивидов и их объединений политического плюрализма и культурного многообразия».⁶¹

Второе. Конституция России 1993 г. признает местное самоуправление одной из основ конституционного строя Российской Федерации и гарантируется на всей территории государства (ст.12 Конституции РФ). Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий (ст.12).

В той же ст.12 Конституции РФ сказано о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Глава 8 Конституции РФ полностью посвящена местному самоуправлению.

Далее необходимо отметить следующее. Законодательство Российской Федерации о свободе массовой информации состоит из нескольких законодательных актов, основное место среди которых занимает Закон РФ «О средствах массовой информации» 1991 года. Примечательно, что с момента принятия этот закон мало изменился и, несмотря на то, что существует несколько проектов нового закона о СМИ⁶², он продолжает действовать.

⁶¹ Кин Дж. Средства массовой информации и демократия. М. Памятники исторической мысли. 1994.

⁶² Федотов М.А. Закон о средствах массовой информации. Редакция 2001 года. Инициативный авторский
проект. – М.: Издание Союза журналистов России. 2000.; Обсуждение законопроектов закона о СМИ – М.:
Институт проблем информационного права, 2003; Батурин Ю.М., Федотов М.А., Энтин В.Л. Закон о СМИ:
на перекрестке веков и мнений. – М.: Издание Союза журналистов России. 2004.

В свою очередь правовая основа местного самоуправления в Российской Федерации в настоящее время очень объемна и состоит из большого количества законодательных и подзаконных актов. Законы о местном самоуправлении в России время от времени меняются.

Этап 1990-1993 гг. является одним из самых коротких в контексте исторического развития взаимоотношений органов местного самоуправления со средствами массовой информации, но именно в этот период были заложены основы современной системы правового регулирования деятельности СМИ в Российской Федерации.

Этот этап положил начало бурному развитию правового регулирования взаимодействия органов местного самоуправления и средств массовой информации вплоть до настоящего времени, тем более что в 1993 году была принята Конституция Российской Федерации.

Как было отмечено диссертантом в начале настоящего параграфа, наибольший интерес в рамках проводимого исследования представляет период 1990-х – начала 2000-х годов, который является самым значительным в контексте темы настоящего диссертационного исследования.

Следующий 6 этап – 1993-1995гг. – характеризуется развитием отношений органов местного самоуправления со средствами массовой информации при недостаточно сформированной правовой базе, вплоть до принятия Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

7 этап – 1995-2003 гг. – характеризуется формированием правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, развитием муниципального законодательства и его уточнением, в том числе с целью надлежащего взаимодействия органов местного самоуправления и муниципальных средств массовой информации.

8 1995 году был принят Федеральный закон №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации»⁶³. В соответствии с этим актом к предметам ведения местного самоуправления относилось создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования (п.25 ч.2 ст.6), что значительно шире, чем правомочие по учреждению печатного СМИ для опубликования официальной информации в соответствии с п.7 ч.1 ст.17 Федерального закона №131-ФЗ от 6 октября 2003 года.

В частности, в соответствии с указанным Федеральным законом «Об общих принципах…» 1995г. органы местного самоуправления в пределах своих полномочий были вправе принимать нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина в сфере массовой информации.

Общим для правового регулирования взаимодействия органов местного самоуправления и средств массовой информации по закону 1995 года и закону 2003 года является следующее:

- оба закона допускают возможность учреждения муниципального средства массовой информации;

- оба закона предусматривают возможность для органов местного самоуправления вступать в отношения разного рода с организациями, осуществляющими выпуск средств массовой информации, с редакциями СМИ;

- оба закона допускают возможность для органов местного самоуправления гарантировать свободу массовой информации на территории муниципального образования.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» начался новый 8 этап исторического развития правового регулирования взаимоотношений органов местного самоуправления и средств массовой информации, который длиться по настоящее время.

⁶³ Федеральный закон от 28.08.1995г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 08.12.2003г.) // Собрание законодательства РФ. -28.08.1995г. - №35 - ст.3506

Органы местного самоуправления в своей деятельности в соответствии с Законом РФ «О средствах массовой информации» 1991 года обязаны соблюдать ограничения и запреты в сфере свободы массовой информации.

Вмешательство в свободу иметь собственное мнение, взгляды и убеждения не может быть оправдано ни при каких условиях. По справедливому мнению О.В. Лучина, никто не может быть в принудительном порядке лишен возможности использования своих конституционных прав либо ограничен в их использовании, кроме случаев и условий, предусмотренных федеральным законом⁶⁴.

Достаточно подробное и полное исследование правовых ограничений свободы массовой информации в России провел В.Г. Елизаров. В частности, он пришел к следующему заключению: «Правовые ограничения свободы массовой информации установлены в законах, относящихся к различным отраслям права, и, следовательно, могут быть разделены на нормы конституционного, административного, гражданского, уголовного и других отраслей права. Особое значение в системе правовых ограничений свободы массовой информации имеют нормы законов, устанавливающие меры административной и уголовной ответственности за злоупотребления свободой массовой информации. Без этих норм-санкций практически невозможно обеспечить соблюдение большинства обязывающих и запрещающих правомерных ограничений свободы массовой информации»⁶⁵.

Органы местного самоуправления, в соответствии с законодательством 1990-х годов были обязаны не вмешиваться в деятельность редакций СМИ, не осуществлять в отношении информационных продуктов СМИ мер цензуры, не навязывать муниципальным средства массовой информации свое мнение и позицию.

⁶⁴ Лучин О.В. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С.97

⁶⁵ Елизаров В.Г. Свобода массовой информации в Российской Федерации: конституционные основы и
правовые ограничения: Дисс. канд. юрид. наук, М.: 2002

При этом муниципальные СМИ обязывались законодательством опубликовывать официальную информацию, переданную им для этого органами местного самоуправления и их должностными лицами.

В ранее действовавшем законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995г. нет понятия муниципального средства массовой информации, а и<