История развития местного самоуправления в России.

Зачатки местного самоуправления России встречаются на ранних этапах развития Российского государства и характеризуются наличием определенных механизмов их образования. Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI век, когда происходит замена «системы кормлений» специальными органами самоуправления - губными и земскими учреждениями, введенных Указом Ивана IV в 1555 году. В XVII веке местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно - воеводского управления на местах.

Начало земской системы местного управления наряду с бюрократической и сословной существовали и при Петре I. Следует особо отметить, что развитию местного самоуправления в России дала толчок земская и городская реформы Александра II, преследовавшая цель осуществить децентрализацию управления и развить начала российского местного самоуправления.

Примечательно, что в Российском законодательстве вплоть до законодательных актов Временного правительства 1917 года термин "местное самоуправление" почти не употреблялся. Тем не менее, местное самоуправление в общепринятом смысле этого слова было введено в России в 1864 году после крестьянской реформы 1861 года и логически сопровождало эту реформу, давшую гражданскую свободу значительной части сельского населения России. Все предыдущие попытки установить в России местное управление на сколько- н и будь демократических началах (в том числе Петр I и Екатерина II) не дали никаких плодов в условиях господства крепостного права. Закрепощение крестьян препятствовало превращению сословных дворянских привилегий в общегражданские права, а крепостнические нравы пропитывали всю общественную атмосферу, выращивали и поддерживали бюрократический произвол на всех этажах государственного здания. Но как только узы крепостной неволи разрушились, переустройство местного управления на новых основах стало неизбежным. Уже в ходе подготовки реформы 1861 года для многих ее участников и организаторов стало ясным, что она послужит началом обновления всего политического быта России, одним из первых шагов которого явится установление местного самоуправления.

Комиссия созданная для подготовки реформы губернских и уездных учреждений, проектировала местное самоуправление, исходя первоначально из самых прогрессивных демократических идей. В материалах комиссии содержится утверждение, что земским учреждениям (именно так именовались вводимые органы местного самоуправления, хотя в обширной научной литературе того времени они рассматривались как органы самоуправления), должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведовании делами местного интереса, местного хозяйства губернии и уездов.

Комиссия полагала, что участие двух различных по своему началу властей в управлении местными делами, как показывает опыт, не принесет полезных результатов. Поэтому, обеспечивая независимость и самостоятельность земских учреждений, следует, по мнению комиссии, предоставить правительственной власти лишь надзор за законностью состоявшихся уже постановлений и установить ответственность земских учреждений за незаконные действия перед судом. Члены комиссии выступили так же за устранение сословного принципа при формировании земских органов.

Однако все эти и другие прогрессивные идеи на практике претерпели существенные изменения. Земские учреждения, как и городские органы самоуправления, предстали в Положении 1864 года "О земских учреждениях" и в Городовом положении 1870 года далеко не в том виде, как они первоначально планировались членами Комиссии.

Прежде всего, самоуправление устанавливалось в границах административно-территориальных единиц - уезда, губернии, города.

Далее, земские и городские самоуправленческие учреждения были образованы наряду с правительственными, не будучи с ними внутренне связанными в одну общую систему самоуправления. Все местное самоуправление оказалось поэтому проникнуто духом дуализма, базирующемся на противопоставлении правительственного и земского начала.

В отличие от выборов в земские собрания Городовое положение 1870 года отказалось от сословной организации выборов городских гласных. Положение 1870 года установило податный (налоговый) ценз и сгруппировало избирателей на три разряда согласно размеру уплачиваемых каждым избирателем прямых налогов в пользу города. Новое Городовое положение 1892 года отказалось от трехклассной системы, заменило податный ценз имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться, во-первых, собственники или пожизненные владельцы недвижимого имущества, находящегося в пределах города и оценочного сбора в столицах не менее 3000 рублей, в городах же, с численностью населения, превышающей 100000 не менее 1500 рублей; в городах губернских, областных и образующих градоначальство и более значительных уездных не менее 1000 рублей; в остальных не менее 300 рублей; во-вторых, содержатели торгово-промышленных предприятий, заведений, требующих выборки гильдейского свидетельства, причем в столицах непременно первой гильдии.

Избиратели группировались по территориальному принципу, причем в многолюдных городах создавалось несколько избирательных собраний по участкам города. Число гласных, подлежавших избранию от каждого участка, определялось пропорционально числу избирателей.

Поначалу и в городах хотели группировать избирателей по сословному принципу, но затем это было признано невозможным, поскольку нет никаких оснований разделять городских избирателей на группы в зависимости от принадлежности к городским сословиям. Волостные, уездные и городские гласные должны были выбираться на основе прямого, равного, всеобщего избирательного права, по мажоритарной или пропорциональной системам. Гласные губернских собраний избирались уездными и городскими думами. В состав земских и городских собраний входили только гласные, никакие чиновники "со стороны" в них не допускались. Гласные выполняли свои обязанности безвозмездно. Земские и городские собрания, как и прежде, избирали свои исполнительные органы - управы, но состав управ никем не утверждался. За управами оставалось право избирать особых лиц для управления отдельными отраслями местного хозяйства и специальных сборщиков.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях прямо ссылалось на другие законодательные акты при регламентации важнейших вопросов деятельности земств. В содержащихся в нем правилах о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок (предшественники нынешних местных бюджетов) прямо указывалось, что в смету должны быть внесены все расходы обязательные для земства на основании Устава о земских повинностях, а также других уставов, положений и узаконений. Внесение же в смету необязательных расходов зависит от усмотрения земских собраний.

Таким образом, круг ведения земских учреждений и городских самоуправленческих установлений по буквальному смыслу закона был достаточно широк.

Правительство, реформируя местное самоуправление, двигалось в сторону общеевропейских стандартов в данной сфере, стремясь в меру возможного к демократизации управления на местах. Возлагая на органы местного самоуправления новые государственные функции, оно в то же время вводило гарантии их самостоятельности, и обеспечивало выборность органов местного самоуправления из числа местных жителей.

Появление Советов в 1905 году как особого органа на местах ознаменовало переход к качественно новой организации органов местного самоуправления. В основе системы Советов лежали многочисленные собрания, проводившиеся 2-4 раза в месяц для решения насущных вопросов городского общественного самоуправления. В период между собраниями деятельность Советов осуществляли депутаты, комиссии, секции и подсекции. Советы носили централизованный, государственный характер. В их обязанности входили проведение на местах мероприятий, которые были запланированы центральными партийными органами. Все решения советы принимали исходя из партийной целесообразности.

После Октябрьской революции остро встал вопрос о местном самоуправлении, вся власть на местах была передана Советам. Советом Народных Комиссаров 27.12.1917 года был принят решающий Декрет о роспуске Земского союза, в результате чего с органами местного самоуправления было покончено. После роспуска Земского союза был создан Комиссариат по местному самоуправлению, его существование было недолгим. В марте 1918 года решением СНК он был упразднен. Конституция РСФСР 1918 года закрепила систему местных органов государственной власти, которая включала в себя съезды Советов, городские и сельские Советы, городские и сельские комитеты.

Возврат к термину «местное самоуправление» в России происходит в 60-х гг. хх в., в систему местного самоуправления включались следующие органы власти: местные Советы, исполнительные комитеты, трудовые коллективы, партийные ячейки.

9 апреля 1990 года законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства», в соответствии с которым Советы были выведены из-под партийного надзора и контроля со стороны исполнительных комитетов. Органам государственной власти запрещалось вмешиваться в вопросы местного значения, а также в работу местных Советов

С принятием Закона РСФСР 1991 года «О местном самоуправлении» местное самоуправление стало рассматриваться как система организации деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально- этнических и иных особенностей на основе Конституции и законов РСФСР.

Осенью 1993 года регулирование вопросов местного самоуправления осуществлялось путем принятия Президентом РФ указов.

Период с 1993 года характеризуется формированием современной системы органов местного самоуправления.