Особенности организации местного самоуправления в районе, сельских поселениях

Конституция Российской Федерации гарантирует осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к другим территориям районы, сельские округа и т.п.

В советский период развития нашего государства район как административно-территориальная единица представлял собой узловой пункт непосредственного руководства политической, хозяйственной и культурной жизнью в сельских местностях. В сфере управления районных органов власти находились не только сельсоветы, поселки, станицы, но и города районного подчинения.

Район, как узловое звено системы управления на местах, сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления, которая сложилась на основе Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. Практика реализации данного закона свидетельствовала, что органы местного самоуправления районных городов (ранее именовавшихся городами «районного подчинения»), поселков, сельских населенных пунктов по-прежнему находились в определенной финансово-экономической и организационной зависимости от районных органов власти. Так, районные Советы принимали решения о выделении дотаций и субвенций бюджетам поселков, сельсоветов, районных городов. Они также были вправе отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих местных Советов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. предусматривает два основных варианта организации местного самоуправления на территории района . Первый вариант предполагает образование единого районного муниципального образования, на территории которого отсутствуют какие-либо иные самостоятельные муниципальные образования (городские, сельские): в городских и сельских поселениях, расположенных на территории района, не образуются самостоятельные органы местного самоуправления, обладающие правом формировать и утверждать собственный бюджет, вводить местные налоги и сборы и т.д. В этом случае имеются: а) единые районные органы местного самоуправления, которые могут иметь структурные подразделения в городских и сельских поселениях, расположенных на территории района; б) единая районная муниципальная собственность; в) единый районный бюджет и т.д. Данная организация местного самоуправления в районе возможна при условии, что население городских и сельских поселений или органы, обладающие правом от имени населения этих поселений принимать решения, высказались за образование единого районного муниципального образования. Конкретный порядок решения данного вопроса определяется законом субъекта Российской федерации. Образование единых районных муниципальных образований, которое наметилось в ряде субъектов Российской Федерации, обусловлено, прежде всего, слабостью финансово-экономической базы небольших городских и сельских поселений, которые зачастую не в состоянии эффективно обеспечить удовлетворение потребностей населения в различного рода услугах.

Другой вариант организации местного самоуправления в районе предполагает, что на территории районного муниципального образования имеются другие муниципальные образования (городские, поселковые, сельские). Основной проблемой организации местного самоуправления в районе в этом случае является решение вопросов о взаимодействии районных органов самоуправления с городскими и сельскими поселениями, претендующими на статус самостоятельных муниципальных образований, разграничении источников доходов, объектов собственности между ними, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает в этом случае принятие закона субъекта Российской Федерации, в котором разграничивались бы предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов. При этом Закон не допускает подчиненность одного муниципального образования другому.

Так, Закон Московской области «О местном самоуправлении в Московской области» устанавливает: а) что относится к ведению муниципального образования, находящегося в границах территории другого муниципального образования (принятие и изменение своего устава, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, местные финансы, регулирование планировки и застройки своей территории и другие вопросы местной жизни); б) что относится к совместному ведению муниципального образования, находящегося в границах территории другого муниципального образования, и муниципального образования, в границах территории которого оно находится (установление местных налогов и сборов, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования, здравоохранения и другие вопросы местной жизни). При этом Закон закрепляет, что вопросы местного значения, не перечисленные в указанных выше перечнях, находятся в ведении того муниципального образования, в границах территории которого имеются другие муниципальные образования. Разграничения полномочий по вопросам совместного ведения устанавливаются договором между муниципальными образованиями.

Однако приведенные варианты организации местного самоуправления в районе не исключают возможность иного решения данного вопроса. В ряде субъектов район признается уровнем государственного управления. Так, Устав Ленинградской области от 27 октября 1994 г. в статье 9 установил: «На территории Ленинградской области осуществляется государственное управление и местное самоуправление. Государственное управление на местном уровне осуществляется главами администраций районов, назначаемыми губернатором Ленинградской области». При подобной организации власти в районе орган, осуществляющий государственное управление в границах района, должен иметь законодательно установленный перечень своих задач и функций, а также свою компетенцию. При этом он не должен подменять городские, поселковые, сельские органы местного самоуправления, действующие на территории района.

Особенности организации местного самоуправления в сельских поселениях обусловлены их финансово-экономической базой, уровнем социально-экономического развития в целом, численностью населения и другими факторами. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» допускает возможность организации в них местного самоуправления: а) со статусом самостоятельного муниципального образования; б) в составе сельского округа, объединяющего несколько мелких населенных пунктов и являющегося самостоятельным муниципальным образованием; в) в составе единого районного муниципального образования. В первом случае речь идет о крупных станциях, поселках, сельских населенных пунктах, имеющих достаточную финансово-экономическую базу, необходимую для формирования собственного бюджета, самостоятельного решения вопросов местного значения. При этом возможно осуществление функций местного самоуправления как представительным и иными органами местного самоуправления, так и собранием (сходом) граждан и избираемым на собрании (сходе) старостой, который может иметь статус главы муниципального образования. В двух других случаях население участвует в осуществлении местного самоуправления через выборы в районные органы местного самоуправления, районные референдумы, а также путем создания в своих поселениях органов территориального общественного самоуправления и использования других форм местной демократии. Полномочных органов местного самоуправления данные поселения при этом не создают: их функции на территории этих поселений выполняют соответственно либо окружные органы местного самоуправления, либо районные.