Системная концепция управления лесным хозяйством

Системный подход к изучению экономических систем разного ранга (государства, региона, отрасли, предприятия) позволяет конкретизировать свойства систем, выделить системообразующие элементы, связи между ними, определить цель, условия функционирования и развития системы. Устойчивость и жизнеспособность системы обеспечиваются в процессе ее воспроизводства, включающего воспроизводство элементов системы, отношений между ними и взаимодействия с внешней средой.

Изучение по трудам отечественных и зарубежных ученых теоретико-методологических подходов к определениям «лесоуправление», «управление лесами», «управление лесным хозяйством» с позиции методологии системного анализа позволило нам представить данное понятие как системную экономическую категорию через цель, элементы и свойства и сформировать концептуальную модель "системы лесоуправления" (рис.5). Структура системы лесоуправления включает следующие подсистемы: государственное управление лесами, управление собственностью на леса, управление лесным хозяйством как видом экономической деятельности в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД). В подсистеме «государственное управление лесами» рассматриваются лесная политика, нормативно-правовая база, государственный надзор, контроль; в подсистеме «управление собственностью на леса» - формы и права собственности, экономическая реализация прав собственности, права пользования лесными участками; в подсистеме «управление лесным хозяйством как видом экономической деятельности» - виды экономической деятельности (лесоводство, лесозаготовки), организационно-правовые формы организаций, многоресурсноелесоуправление, экономическая организация вос-производства лесных ресурсов. [3]

Структура системы лесоуправления определяется ролью и значением каждого элемента системы. Форма организации и взаимосвязи между элементами системы определяют ее содержание, при изменении организационных форм и экономических отношений происходит качественное преобразование системы лесоуправления, что подтверждается отечественной и зарубежной практикой в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. На каждом этапе использования и воспроизводства лесных ресурсов формируется определенная система управления лесным хозяйством на базе экономических отношений, складывающихся между субъектами лесных отношений в процессе использования и воспроизводства продуктов и услуг леса.[5]

Рисунок 5 - Концептуальная модель системы лесоуправления

Функций управления лесным хозяйством (управления лесами, лесоуправления) осуществляется ходе эволюционного развития системы "общество - человек - лес" и трансформации экономической организации общественных отношений. Управление лесным хозяйством в России имеет богатую 300-летнюю историю, в которой можно выделить три периода, кардинально различающиеся по институциональной среде лесоуправления:

1) государственное лесоуправление и ведение лесного хозяйства в дореволюционной России в условиях многообразия форм собственности на леса;

2) управление лесным хозяйством в условиях централизованно планируемой экономики;

3) государственное управление лесами и ведение лесного хозяйства в переходный период.

В дореволюционной России задачи государственного управления лесами предусматривали: поддержание лесного фонда в состоянии, гарантирующем снабжение населения лесными продуктами и получение лесного дохода. Государственное управление лесами представляло собой централизованно выстроенную иерархию органов управления с четким распределением прав и обязанностей по уровням управления, имело устойчивую законодательную базу. В зависимости от иерархического уровня функции управления подразделялись на две составляющие: определение лесной политики и ее техническая реализация. Государственное управление успешно решало финансовую цель – повышение доходности лесов, однако не обеспечивало решение одной из основных задач – сохранение лесов от истребления.

Таблица 4.7 - Субъектно-объектная характеристика лесных отношений

В условиях рыночной экономики роль государства по отношению к лесу определяется, с одной стороны, функциями государства по интеграции баланса интересов всех участников лесных отношений в направлении эффективного экологического, социального и экономического развития, с другой стороны, государственной (федеральной) собственностью на лесные участки в составе земель лесного фонда. Государство, собственник лесного фонда, заинтересовано в эффективном использовании и увеличении ресурсного потенциала лесов, получении лесного дохода и оптимизации затрат на изучение, охрану, защиту и воспроизводство лесов. Интересы лесопользователей заключаются в повышении доходов от заготовки и переработки лесных ресурсов, получении прибыли. Граждане заинтересованы в сохранении окружающей природной среды, обеспечении свободного доступа в леса с целью отдыха, сбора грибов и яго, общество в целом - в социальной и экологической безопасности. На достижение баланса интересов участников лесных отношений должны быть направлены меры государственного лесоуправления. Важно, чтобы у всех групп интересов был механизм участия в планировании и принятии решений по управлению лесами, распределение полномочий и ресурсов, прав и обязанностей, обеспечение контроля.[6]

Специфика функций управления определяется субъектом и объектом управления. Субъект государственного управления – государственные институты, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями на основе правовых норм. Объект государственного управления – общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации. Государственное управление функционирует как целое, то есть системно. Изучение государственноголесоуправления как системы предполагает определение цели, объединяющей систему в единое целое, ее структурных элементов, направленных в своем функционировании на достижение общей цели, ресурсное обеспечение системы (рис. 6).

Рисунок 6 - Система государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов.

Следовательно, государственное управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства леса (государственное лесоуправление, государственное управление лесами) – это целенаправленное воздействие государственных институтов на деятельность физических и юридических лиц, связанную с использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, в которой реализуются их потребности и интересы в неразрывной связи с сохранением окружающей природной среды.

Эффективность государственного управления лесами определяется выполнением следующих экономических принципов, обеспечивающих выполнение стратегической цели - устойчивого управления лесами:

- равновесие экологических, экономических и социальных целей;

- экономическая ответственность субъектов лесных отношений в соответствии с предоставленными им полномочиями и правами;

- экономическая заинтересованность всех субъектов лесных отношений в реализации стратегии устойчивого управления лесами;

- платность лесопользования, а именно право собственника лесного фонда получать платежи за пользование лесными ресурсами в соответствии с их экономической оценкой, базирующейся на рентном подходе;

- доходность (экономичность);

- соответствие полномочий по уровням субъектов собственности финансовым возможностям их реализации.

Государственное управление – это особый вид социального управления, его особенность заключена в политическом характере. Приоритет политики как стратегического целеполагания в государственном управлении – один из его признаков. Определяющим фактором устойчивого развития лесного сектора является лесная политика.

Лесная политика – это политика государства в области лесных отношений, закрепленная в законодательных и нормативных актах, реализуемая через систему государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Элементами лесной политики являются: цели, задачи, приоритеты развития, значение леса и лесного сектора в экономике страны, региона, стратегические направления в политической, институциональной и правовой системе, ответственность участников лесных отношений в обеспечении цели развития, определенной в лесной политике.

Если формализованные правила (законы, нормативные акты) могут быть изменены за относительно короткий период времени, то неформальные нормы поведения экономических субъектов изменяются в течение длительного периода, адаптируясь к изменившейся среде или изменяя эту среду.[7]

Заключения

Понятие леса тесно связано с категорией земель, на которых он располагается. Совокупность деревьев и кустарников, произрастающих на землях лесного фонда, следует признать лесом. Критерии признания совокупности деревьев и кустарников лесом на землях иных категорий должны быть разработаны уполномоченным органом исполнительной власти.

Основой классификации является подразделение видов использования лесов на виды лесопользования и виды землепользования. К видам землепользования, осуществляемым на землях лесного фонда, следует отнести те виды использования лесов, при которых используются в первую очередь полезные свойства земли. К видам лесопользования относятся те виды использования лесов, при которых извлекаются материальные и нематериальные блага, приносимые лесом как особым природным объектом. Данный критерий использован в настоящей работе в качестве критерия для характеристики содержащихся в ЛК РФ видов использования лесов

Понятие «использование лесов» является широким понятием, включающим в себя, по существу, понятия «лесопользование» и «землепользование, осуществляемое на лесном участке». Использование лесов можно определить как извлечение полезных свойств леса как природного объекта и природного ресурса и полезных свойств земельного участка, на котором произрастает лес.

Необходимо различать используемые в ЛК РФ смежные понятия — «лес», «лесной участок», «земельный участок». Лесной участок обладает рассмотренными в настоящей работе особенностями, которые позволяют отграничить его от земельного участка. Различие между ними проводит и новейшая судебная практика.

Исключение понятия «лес» из объектов недвижимости (ч. 1 ст. 130 ГК РФ), использование в ЛК РФ различной терминологии (лесные насаждения, лесные растения и др.) может привести к неверному выводу о том, что понятие «лес» потеряло самостоятельность. Однако это не так. Понятие леса в ЛК РФ является самостоятельным правовым понятием, используется по всему тексту ЛК РФ. Оно должно учитывать новейшие достижения лесоводческой науки, отражать неразрывную связь лесной растительности и земельной поверхности.

Использование лесов осуществляется на плановой основе, что следует расценивать положительно. В ЛК РФ предусмотрена новая система плановых документов различного уровня, включающая лесной план субъекта Российской Федерации, лесохозяйственные регламенты лесничеств и лесопарков и проекты освоения лесов, составляемые лесопользователями.

Использование лесов осуществляется в соответствии с их целевым назначением. Защитные леса предназначены прежде всего для сохранения средообразующих и иных полезных функций лесов. Для осуществления всех видов использования лесов предназначены эксплуатационные леса.Восстановление части лесов в регионах решает сразу несколько экологических проблем.