Глава VI Государственное регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия

Понятие «рынок»

В экономической и правовой науке принято считать, что ры­нок — это прежде всего экономическая категория. В многочислен­ных исследованиях сущности рынка, проводимых за рубежом, вы­деляются два подхода: «объектный» и «субъектный». Согласно первому подходу рынок рассматривается как совокупность совер­шаемых сделок, что, по мнению авторов, сводит понятие «рынок» к обороту товаров, при втором просматривается взаимосвязь поку­пателей с продавцами, рынок представляется в качестве института, сводящего вместе покупателя и продавца для совершения сделок. В территориальном аспекте категория «рынок» — это определен­ная территория, на которой совершаются сделки.

Однако рынок является не только экономической, но и право­вой категорией. В ряде нормативных правовых актов в зависимости от цели регулирования ими тех или иных отношений, содержатся разные определения товарного рынка. Так, в ст. 4 Закона № 948-1 от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополисти­ческой деятельности на товарных рынках» эта категория определя­ется как сфера обращения товара, не имеющего заменителей, либо взаимозаменяемых товаров на территории Российской Федерации или ее части, определяемой исходя из экономической возможно­сти покупателя приобрести товар на соответствующей территории и отсутствия этой возможности за ее пределами.

Рынок определенного товара имеет продуктовые (взаимозаме­няемые товары) и географические границы, которые могут не со­впадать с административно-территориальным делением страны.

В Налоговом кодексе РФ (ст. 40) рынком товаров признается сфера обращения этих товаров, определяемая исходя из возможно­сти покупателя (продавца) реально и без значительных дополни­тельных затрат приобрести (реализовать) товар на ближайшей по отношению к покупателю (продавцу) территории Российской Федерации или за ее пределами.

В Комплексной программе развития инфраструктуры товар­ных рынков Российской Федерации на 1998-2005 годы, одоб­ренной постановлением Правительства РФ от 15 июня 1998 г. № 5931, товарный рынок рассматривается как система субъектов и их отношений (производителей, потребителей, посредников и организаций, обеспечивающих их взаимоотношения), целью которых является обеспечение обращения товаров конечного по­требления и производственно-технического назначения.

При явных различиях приведенных определений товарного рынка в них прослеживается сходство в том, что рынок не просто сфера обращения (территориальный аспект), но и совокупность субъектов и их взаимоотношений, что приближает эти определения к сущности рынка, отмеченной в зарубежных исследованиях.

Сельскохозяйственные рынки в России характеризуются спе­цификой не только товара (продовольствия), но и других их со­ставляющих: целей, форм и методов функционирования.

В аграрном праве важное место занимает институт государ­ственного регулирования рынков сельскохозяйственной продук­ции, сырья и продовольствия (далее — рынок сельскохозяйствен­ной продукции), в котором можно выделить четыре совокупности нормативных правовых актов (норм права), каждая из которых регулирует самостоятельную сферу имущественных отношений с участием государства и без такового (субинституты), а именно:

- формирование федерального и региональных продоволь­ственных фондов для государственных нужд;

- осуществление закупочных и товарных интервенций в целях стабилизации продовольственного рынка;

- государственное регулирование оптовых продовольствен­ных рынков;

- регулирование экспортно-импортных отношений в связи с предполагаемым присоединением России к Всемирной торговой организации

§ 2. Формирование федерального и региональных фондов сельскохозяйственной продукции для государственных нужд

Сложившаяся система государственных закупок сельскохозяй­ственной продукции в федеральный и региональные продоволь­ственные фонды для государственных нужд, частично уходящая своими корнями в историю советского периода, претерпела неод­нократные изменения в период реформ и тем не менее в некоторой степени сохранила преемственность.

С 1961 и вплоть до 1991 г. государство закупало сельскохозяйст­венную продукцию, используя специфическую форму-договор контрактации, который представлял собой своего рода заказ го­сударства на поставку сельскохозяйственной продукции в задан­ном (плановом) объеме практически по полной ее номенклатуре с оплатой по централизованно установленным закупочным ценам. Колхозы и совхозы практически были обязаны поставлять госу­дарству всю сельскохозяйственную продукцию (плановую и сверх­плановую), за исключением той ее части, которая использовалась на внутрихозяйственные производственные нужды (семена, корма, зерно и другая продукция, выдаваемая или продаваемая работаю­щим в этих хозяйствах для потребительских нужд их семей).

Нормативными правительственными актами, регулирующими отношения в системе государственных закупок сельскохозяйст­венной продукции, являлись: положение о порядке заключения и исполнения договоров контрактации сельскохозяйственной продукции и типовые договоры контрактации по каждому виду (или группе) сельскохозяйственной продукции (22 типовых до­говора), последняя редакция которых относится к 1987 г. Эти акты были утверждены Минсельхозом СССР и Министерством заготовок СССР и согласованы с Минфином России, Минюстом России, Верховным Судом СССР и Госарбитражем при Совете Министров СССР. Таким образом, названные акты имели юри­дическую силу, их исполнение было строго обязательным, в том числе в части ответственности за неисполнение или ненадлежа­щее исполнение обязательств (уровень ответственности был не высок по сравнению с последующим периодом, а именно штраф в размере 3% от стоимости непоставленной или не принятой за­готовителем продукции, по скоропортящимся ее видам (овощи, фрукты и пр.) — 5%). Договоры заключались на пять лет с разбив­кой заданий по годам.

Кроме плановости, размера поставок и обязательности заклю­чения договора контрактации названное положение закрепляло обязанности государства в лице заготовителя оказывать помощь хозяйствам (поставщикам) в организации производства сельскохо­зяйственной продукции, в ее транспортировке на приемный пункт заготовителя, отпускать в порядке встречной продажи хозяйствам (поставщикам) промышленные и продовольственные товары, кор­ма за закупаемую у них сельскохозяйственную продукцию. В лите­ратуре тех времен это квалифицировалось как участие заготовите­ля в самом производственном процессе.

Последнее десятилетие XX в. характеризуется известной демо­кратизацией в управлении сельским хозяйством. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 марта 1986 г. «О даль­нейшем совершенствовании экономического механизма хозяй­ствования в агропромышленном комплексе страны» разрешалось использовать помимо контрактации и иные виды договоров, при­сущих рыночной экономике. До 30% объема плановых закупок кар­тофеля, бахчевых, фруктов и всю сверхплановую прибыль можно было продавать на так называемом колхозном рынке.

Коренной перелом в административно-правовом регулирова­нии наступил после принятия Законов «О государственном произ­водственном предприятии (объединении)» (1987 г.) и «О коопера­ции в СССР» (1988 г.), закрепивших юридическую и хозяйствен­ную самостоятельность колхозов и совхозов и свободу договора, т. е. их право распоряжаться своим имуществом по своему усмотре­нию. В связи с этим было принято постановление Совета Минист­ров СССР от 30 июля 1988 г. «Об упорядочении системы экономи­ческих (имущественных) санкций, применяемых к предприятиям, объединениям и организациям», которое, по существу, привело к утрате юридической силы названных нормативных правовых актов, регулировавших контрактацию сельскохозяйственной про­дукции для государственных нужд.

В начале реформенного периода государство пыталось искать и применять новые подходы к регулированию закупок сельскохозяй­ственной продукции для государственных нужд. Реализация поста­новлений Верховного Совета РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О про­довольственном налоге на 1991 год» и Совета Министров РСФСР от 26 декабря 1990 г. «О продналоге и государственном заказе РСФСР на поставку сельскохозяйственной продукции в 1991 году» не принесли ожидаемых результатов. Поэтому Указом Президен­та РФ от 4 января 1992 г. «О формировании государственных про довольственных фондов на 1992 год», по существу, была возрождена контракционная плановая система государственных закупок с той разницей, что объемы заготовок были в 2-3 раза меньше, нежели ра­нее. Кроме того, ведомственным актом была установлена ничем не обоснованная неустойка в размере 100% стоимости недопоставлен­ной продукции. Эта так называемая контрактная система применя­лась и в 1993 г., хотя в соответствии с Указом Президента РСФСР от 26 января 1992 г. «О свободе торговли» в стране ускоренным тем­пом развивался процесс либерализации торговли в других отраслях национальной экономики, и принцип свободы договора был закре­плен в ряде российских законов. Указанная принудительная систе­ма себя не оправдала. Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной ре­формы в России» (п. 11) были отменены в 1994 г. обязательные по­ставки и иные формы принудительного изъятия сельскохозяйствен­ной продукции в государственные ресурсы.

В связи с необходимостью формирования государственных продовольственных фондов 2 декабря 1994 г. был принят Феде­ральный закон № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяй­ственной продукции, сырья и продовольствия для государствен­ных нужд» (далее — Закон).

Этот Закон провозгласил свободу договора, объявив, что сель­скохозяйственная продукция, сырье и продовольствие являются собственностью их производителя и реализуются им по своему усмотрению, исходя из экономической выгоды (ст. 3). Он сохранил:

- плановую основу объема закупок и поставок на пять лет с еже­годным уточнением не позднее чем за полгода и доведением ее только до государственных заказчиков (а не до поставщиков — про­изводителей данной продукции);

- традиционную систему авансирования государственных заку­пок — в размере 50% стоимости контрактуемой продукции расте­ниеводства, половина которой предоставляется при заключении государственного контракта, остальная часть — после завершения сева, а по продукции животноводства предусматривается выплата дотаций из соответствующего бюджета, обеспечивающих рента­бельность ее производства. Также Закон предусмотрел:

- систему взаимосвязанных федерального и региональных фон­дов сельскохозяйственной продукции для государственных нужд (существует необходимость и практика формирования фондов сельскохозяйственной продукции и для муниципальных нужд, что относится к ведению органов местного самоуправления и не подпа­дает под действие Закона). Соответственно объемы закупок и по­ставок определяют Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов Федерации;

- предоставление льгот по налогообложению, целевых дотаций и субсидий, кредитов на льготных условиях, валютных средств, оставляемых на льготных условиях в их распоряжении при реа­лизации сельскохозяйственной продукции; ассигнований из феде­рального бюджета, необходимых для обеспечения прироста объе­мов производства и поставок сельскохозяйственной продукции. Виды, размеры этих льгот и порядок предоставления устанавлива­ются соответственно для поставок в федеральный фонд органами законодательной власти и Правительством РФ, в региональные фонды — органами исполнительной власти субъектов Федерации до заключения государственных контрактов;

- предоставление госзаказчиками финансовых ресурсов поставщи­кам для закупки средств защиты растений и животных от болезней, высококачественного семенного и посадочного материала, средств для строительства хранилищ, цехов по переработке сельскохозяйст­венной продукции, приобретения технических средств и техничес­кого оборудования, современных технологий и проведения научно-исследовательских работ, связанных с производством, переработкой, хранением и реализацией сельскохозяйственной продукции для го­сударственных нужд.

Реализация перечисленных стимулирующих льгот возмож­на в рамках мероприятий, предусмотренных Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рын­ков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы.

Указанные стимулирующие меры дополняются очень важным условием государственных закупок — оплатой контрактуемой про­дукции (в пределах плановых квот) по гарантируемым закупочным ценам, устанавливаемым ежегодно Правительством РФ по согла­сованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации и представителями общественных объединений, выражающих ин­тересы и поставщиков, и потребителей, на уровне, обеспечивающем не только возмещение материальных затрат, но и получение постав­щиком доходов, достаточных для расширенного воспроизводства. Кроме того, в целях защиты прав потребителей Правительство РФ устанавливает нормативное соотношение между стоимостью заку­паемого сырья и вырабатываемой из него готовой продукции, а также предельный размер торговых надбавок к ценам на продукцию, поставляемую в федеральный фонд с учетом безубыточной реализа­ции готовой продукции.

Закон определяет права и обязанности государственных за­казчиков. Они осуществляют выбор поставщиков; определяют конкретных потребителей (покупателей) и сроки закупок и поста­вок; согласовывают с потребителями (покупателями) ассортимент, объемы и сроки поставок им сельскохозяйственной продукции; гарантируют оплату закупаемой продукции по ценам и в сроки, определяемые государственным контрактом.

Государственные заказчики могут на конкурсной основе и при условии заключения договоров передавать выполнение части сво­их функций по формированию и размещению заказов на закупки и поставки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд предприятиям, организациям и учреждениям независимо от форм собственности.

Законом установлены сроки оплаты закупленной продукции при инкассовой форме расчетов — 10 дней, а по скоропортящимся това­рам — до 5 дней и ответственность потребителя (покупателя) за про­срочку оплаты и авансирования продукции растениеводства в разме­ре 2% за каждый день просрочки, а при просрочке более 30 дней — 3% суммы неоплаченной (непроавансированной) продукции.

Важно отметить также предоставленное Законом право на ин­дексацию договорных цен с учетом инфляции, а также на возме­щение убытков, причиненных по вине государственного заказчика в результате его отказа от закупки, оформленной государственным контрактом. Каждая из сторон контракта, не исполнившая или ис­полнившая ненадлежащим образом свои обязательства, возмещает другой стороне причиненные этим убытки и уплачивает неустойку (штраф, пеню) в порядке, определенном контрактом, а поставщик, кроме того, может быть лишен полностью или частично права на по­лучение указанных льгот. При этом стороны контракта освобожда­ются от ответственности в случае непредвиденных обстоятельств, возникших после его заключения в результате событий чрезвычай­ного характера (засуха, наводнение, градобитие) и другие форс-мажорные обстоятельства, которые стороны не могли предвидеть и предотвратить. Иначе говоря, ответственность возникает только при наличии вины (ст. 535 ГК РФ).

Данный Закон действует на всей территории Российской Федерации. Однако в соответствии с постановлением Прави­тельства РФ от 14 марта 1997 г. № 294 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для обеспечения военных и других потребителей федерального фонда в 1997 году» (в ред. от 28 августа 1997 г. № 1082) произо­шло изменение состава государственных заказчиков по формиро­ванию федерального фонда и в связи с этим введение новых усло­вий размещения и исполнения государственного заказа, повлек­шее за собой ухудшение возможностей многих сельскохозяйст­венных товаропроизводителей участвовать в качестве поставщи­ков в формировании федерального фонда сельскохозяйственной продукции для государственных нужд.

Закон установил следующие составляющие потребностей, ко­торые определяют объем федерального фонда для государственных нужд. Это потребности районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, экономически загрязненных территорий, сил обороны и государственной безопасности и приравненных к ним спецпотребителей независимо от их размещения, городов Москвы и Санкт-Петербурга, формирования государственных резервов и оперативного резерва Правительства РФ, обеспечения экспорт­ных поставок.

Государственными заказчиками по формированию федераль­ного фонда сельскохозяйственной продукции первоначально были определены: Федеральная продовольственная корпорация при Минсельхозпроде России (по зерну, мясу и другим продоволь­ственным продуктам); Минсельхозпрод (по сортовым и гибрид­ным семенам зерновых и зернобобовых культур); Комитет по госу­дарственным резервам (по установленной номенклатуре).

Федеральная продовольственная корпорация в 1997 г. была упразднена, вместо нее создано государственное унитарное пред­приятие «Федеральное агентство по регулированию продоволь­ственного рынка»1. У Минсельхозпрода России (позже — Минсельхоз России) остались функции государственного заказчика по формированию оперативного резерва при Правительстве РФ и поставкам продовольствия на экологически загрязненные тер­ритории. Функции государственных заказчиков по обеспечению продовольствием военных и приравненных к ним спецпотреби­телей были возложены на Минобороны, Федеральную погранич­ную службу, Федеральную службу безопасности, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президен­те РФ, Федеральную службу охраны, Службу внешней разведки, Федеральную службу налоговой полиции, Минатом России, МЧС России, Федеральное управление спецстроительства при Правительстве РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федераль­ную службу железнодорожных войск; по продовольственному обе­спечению г. Москвы, Санкт-Петербурга, районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей — на органы исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации; по формированию государственного продовольственного резерва — на Государствен­ный комитет по государственным резервам.

Согласно федеральным законам от 29 декабря 1994 г. «О госу­дарственном материальном резерве» и от 27 декабря 1995 г. «О го­сударственном оборонном заказе» размещение государствен­ных заказов проводилось на конкурсной основе, условия которого определялись Федеральным законом от 6 мая 1999 г. «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», который утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21 июня 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, ока­зание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Конкурсный порядок размещения заказов применялся и други­ми названными государственными заказчиками.

В Законе способы размещения государственного заказа расши­рены путем проведения торгов в форме конкурса на право заклю­чить государственный или муниципальный контракт, или аукциона (в том числе аукциона в электронной форме) на право заключить государственный или муниципальный контракт или без проведе­ния торгов (запрос котировок, у единственного поставщика, на то­варных биржах). Закон не распространяется на случаи размещения заказа на товары стоимостью не свыше установленного Банком России предельного размера расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке. (По последнему решению Банка России — это 60 тыс. руб.)

Закон предусматривает возможность установления особен­ностей размещения государственного оборонного заказа и заказа на поставку материальных ценностей в государственный резерв иными федеральными законами.

Отсылка к специальному регулированию отбора поставщиков сельскохозяйственной продукции в федеральный фонд для госу­дарственных нужд отсутствует.

Таким образом, сфера действия Федерального закона от 2 де­кабря 1994 г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» про­должает уменьшаться. Сужается ареал применения авансирования, гарантированных закупочных цен и других стимулирующих льгот. Порядок заключения и исполнения государственного контрак­та на поставку сельскохозяйственной продукции в федеральный и региональные фонды для государственных нужд установлен Гражданским кодексом РФ (ст. 525-534).