Глава 2. Анализ управления земельными ресурсами региона

(на примере РСО-Алания)

Анализ методов и форм управления земельными ресурсами

В РСО-Алания

Объективной основой организации и осуществления управления земельными ресурсами являются экономические, природные, социальные и иные законы. Это положение должно быть основополагающим при определении функций управления земельными ресурсами. Кроме того, наличие двух взаимосвязанных форм рационального использования земли, таких, как организация (опосредованная форма) и осуществление ее хозяйственной эксплуатации (прямая форма), также влияет на выбор функций управления.

К основным методам управления земельными ресурсами относятся землеустройство, государственный кадастр недвижимости, мониторинг земель, земельный контроль.

Землеустройство – система государственных мероприятий, направленных на организацию земельной территории в целях рационального использования и охрана земель, создания благоприятной экологической обстановки, улучшения природных ландшафтов[12].

Определяющим на региональном уровне является создание государственного земельного кадастра как информационной основы управления земельными ресурсами и экономического регулирования земельных отношений. Кроме того, необходимы внедрение экономически обоснованных методик массовой государственной кадастровой оценки земель всех категорий и законодательное изменение принципов и правил налогообложения земли и другой недвижимости, учитывающих реальную рыночную стоимость земель.

В Республике Северная Осетия-Алания (РСО-Алания) создана система управления земельными ресурсами региона. В табл. 2.1 приведены полномочия органов государственной и муниципальной власти РСО-Алания в области земельных отношений.

Таблица 2.1

Полномочия органов государственной и муниципальной власти РСО-Алания в области земельных отношений

Наименование органа государственной власти	Полномочия
Парламент РСО-Алания	- принимает законы РСО-Алания в области земельных отношений, осуществляет контроль за их исполнением
Правительство РСО-Алания	- управляет и распоряжается земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности РСО-Алания; - определяет специально уполномоченный орган исполнительной власти РСО-Алания по управлению и распоряжению земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности РСО-Алания
Министерство государственного имущества и земельных отношений РСО-Алания	реализацию единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений; полномочия собственника имущества и земли, находящихся в государственной собственности РСО-Алания.
Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по РСО-Алания	Ведение государственного кадастра недвижимости. Организация и осуществление мониторинга земельных ресурсов Государственный земельный контроль
Территориальное управление Росимущества в РСО-Алания	Управление федеральными земельными участками: приватизация, аренда, купля-продажа и пр.
Органы местного самоуправления	Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной (не разграниченной) и муниципальной собственности в границах муниципальных образований, установление правил землепользования и ставок земельного налога и арендной платы.
Органы исполнительной власти РСО-Алания	управление земельными ресурсами, на которых расположены подведомственные предприятия и организации

Как следует из данных табл. 2.1 специально уполномоченным органом проводящим государственную земельную политику в РСО-Алания является Министерство государственного имущества и земельных отношений РСО-Алания.

Основными задачами Министерства государственного имущества и земельных отношений РСО-Алания являются:

- обеспечение эффективного управления, распоряжения, а также рационального использования государственного имущества и земельных ресурсов РСО-Алания;

- осуществление приватизации государственного имущества в пределах своей компетенции;

- осуществление в установленном порядке разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность РСО-Алания и собственность муниципальных образований;

- методическое и правовое обеспечение процессов приватизации, управления и распоряжения республиканским имуществом и земельными ресурсами;

- защита в соответствии с законодательством Российской Федерации и РСО-Алания имущественных прав и интересов РСО-Алания;

- обеспечение и совершенствование функционирования системы учета республиканского имущества и земельных ресурсов и контроля за их использованием;

- координация деятельности республиканских органов исполнительной власти в области управления и распоряжения республиканским имуществом и земельными ресурсами, взаимодействие по указанным вопросам с органами местного самоуправления;

- разработка и формирование перспективных направлений государственной политики в области реформирования имущественных и земельных отношений в Республике Северная Осетия-Алания в пределах компетенции, определенной федеральным и республиканским законодательством;

- реализация федеральных и республиканских государственных программ, связанных с регулированием земельных отношений, проведением земельной реформы и рациональным использованием земель, в пределах компетенции Министерства.

На рис.2.1 приведена организационная структура Министерства государственного имущества и земельных отношений РСО-Алания.

Рис. 2.1. Организационная структура Министерства государственного имущества и земельных отношений РСО-Алания

Министерство возглавляет Министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Главой РСО-Алания по представлению Председателя Правительства РСО-Алания.

Министр несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на Министерство.

Министр имеет трех заместителей. Заместители Министра назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РСО-Алания по представлению Министра государственного имущества и земельных отношений РСО-Алания на срок, согласованный с Администрацией Главы РСО-Алания и Правительства РСО-Алания^[13].

Правовую основу регулирования земельных отношений в Республике Северная Осетия-Алания составляют Конституция Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Конституция РСО-Алания^[14]. Специальным нормативным актом, регулирующим земельные отношения в РСО-Алания является закон РСО-Алания «Об особенностях регулирования земельных отношений в республике Северная Осетия-Алания»^[15], согласно которого приоритетными задачами земельной политики в Республике Северная Осетия-Алания являются:

1) обеспечение государственного регулирования земельных отношений в целях сохранения земель сельскохозяйственного назначения, земель особо охраняемых территорий и других категорий земель;

2) обеспечение рационального использования и охраны земель;

3) сочетание интересов РФ, РСО-Алания, муниципальных образований и иных участников земельных отношений;

4) сохранение целевого использования земель сельскохозяйственного назначения;

5) реализация иных полномочий РСО-Алания в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, система управления земельными ресурсами РСО-Алания функционирует на трех взаимосвязанных уровнях: федеральном, республиканском и муниципальном (местном), комплексно реализующих единую государственную земельную политику. Такой подход обеспечивает за­щиту прав собственности и владения землей, охрану земель, эффективное развитие инфраструктуры на любых территориях, надежное функционирование системы налогообложения земли, формирует порядок продажи или сдачи в аренду государственных и муници­пальных земель.

Статус земли как всеобщего условия труда, средства производ­ства и иной социальной деятельности объективно определяет це­лесообразность данного принципа. Вытекая из территориального верховенства государства (неотъемлемого элемента государственно­го суверенитета), государственное управление землями распростра­няется как на неиспользуемые, так и на находящиеся в пользовании земли независимо от форм прав на них.

В табл. 2.2 и на рис.2.2 приведено распределение земель РСО-Алания по формам собственности.

Таблица 2.2

Распределение земель РСО-Алания по формам собственности, тыс. га

Годы	Общая площадь	В собствен­ности граждан	В собствен­ности юридичес­ких лиц	В государст­венной и му­ниципальной собственности	из них
в собственнос­ти РФ	в собственно­сти субъекта РФ	в муници­пальной собствен­ности
	798,7	10,6	6,6	781,5	290,3	45,5	445,7
	798,7	10,3	6,3	782,1	256,9	36,4	488,8
	798,7	8,4	4,6	785,7	255,8	32,1	497,8
	798,7	5,2	0,6	792,9	241,0	н/д	н/д
	798,7	4,2	0,5	794,0	241,0	н/д	н/д
	798,7	1,9	0,2	796,6	241,0	н/д	н/д
Прирост, (снижение), % 2015/2009	-	в 5,6 раз	в 33 раза	-1,9	20,5	41,7*	-10,5*

* 2015/2013 гг.

Рис. 2.2. Структура собственности на землю в РСО-Алания, %,

на 01.01.2016 г.

Как следует из приведенных данных в структуре собственности на землю в РСО-Алания имеются следующие субъекты: государство, регион, муниципалитеты, юридические и частные лица.

Динамика структуры собственности (табл.2.2) свидетельствует о том, что с 2009 по 2015 гг. произошли следующие изменения:

- в 5,6 раза увеличилась площадь земель, находящихся в собственности граждан, однако ее удельный вес составил всего 1,33 % от площади всей земли региона;

- в 33 раза увеличилась площадь земель, находящихся в собственности юридических лиц, но ее удельный вес составил всего 0,83 % от площади всей земли региона;

- увеличилась площадь земель в собственности республики в 1,4 раза по сравнению с 2013 г.;

- увеличилась площадь земель в собственности РФ в 1,2 раза;

- уменьшилась площадь муниципальных земель в 1,12 раза.

Таким образом, можно констатировать, что в РСО-Алания идет преобразование земельных отношений рыночному принципу, опирающемуся на включение земельных ресурсов в экономический оборот, участвующих наряду с трудом и капиталом в процессе воспроизводства материальных благ. Однако, доля частной собственности на землю в РСО-Алания не превышает 2,16 % на 01.01.2016 г.

Вопросы о собственности на землю и об оптимальности ее структуры являются принципиальными, также как и вопрос о том, как научиться управлять процессом землепользования, влиять на принятие решений субъектами землепользования и землевладения в условиях развития частной формы собственности на землю и рынка земли, таким образом, реализовать государственную политику землепользования.

По общему правилу, пользование земельными участками осуществляется за плату. Одновременно допускается установление исключений, которые по земельному законодательству выражены в виде льгот для отдельных категорий субъектов и по отношению к категориям земель.

Правовые основы взимания платежей сформулированы в законодательстве РФ и в специально принятом по этому вопросу Законе «О плате за землю» 1991 года[16], постоянно остающемуся в поле зрения законодателей, вносящих в него дополнения и поправки, а также в Налоговом кодексе Российской Федерации.

В Северной Осетии приняты нормативные акты, устанавливающие размеры арендной платы за земельные участки, например, за земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в собственности республики[17]. Арендная плата устанавливается исходя из кадастровой стоимости земель различных категорий с учетом коэффициента к кадастровой стоимости.

По данным Минимущества, в настоящее время арендные платежи за пашню взимаются в диапазоне от 463 рублей до 2200 рублей за гектар в год в зависимости от кадастровой стоимости и, соответственно, плодородия, а также качества земли.

В результате мониторинга и анализа рынка аренды и субаренды земли установлено – большое количество арендованных земельных участков впоследствии сдается в субаренду, причем стоимость субаренды начинается с 6 000 рублей за гектар и в некоторых случаях доходит до 15 000 рублей за гектар.

В этой связи Минимуществом была проведена независимая рыночная оценка стоимости аренды земель сельскохозяйственного назначения с привлечением двух независимых оценщика, и оба дали заключение, что минимальный размер годовой стоимости арендной платы в разы больше и составляет 5500 рублей, а в некоторых случаях доходит до 20 000 рублей.

Таким образом, действующий размер арендной платы явно не соответствует рыночным реалиям и является экономически необоснованным. Фактически недополучаемые государством доходы по аренде получают лица, непосредственно не осуществляющие сельскохозяйственную деятельность и обработку земли. Кроме того, низкий размер арендной платы никак не соотносится с доходностью земельных участков. Этот факт подтверждается официальными данными Росстата РСО-Алания по рыночным ценам на основную сельхозпродукцию, произведенную в Северной Осетии в 2016 году (кукуруза, пшеница, картофель). Например, в Алагирском районе, где наиболее низкие средние урожаи по кукурузе – 6 тонн с одного гектара, можно получить доход в размере 55 154 рубля с одного гектара. Доходность от выращивания картофеля еще выше. Так, минимальная урожайность – 20 тонн с гектара предполагается в Ирафском, Алагирском, Дигорском районах. По официальным данным статистики оптовая цена картофеля в 2016 году составляла 13230,3 рубля за тонну, соответственно, доходность с гектара равна 264 606 рублям.

В министерстве госимущества и земельных отношений РСО-Алания уверены – учитывая вышеуказанные расчеты, предполагаемое увеличение арендной платы до 4400 рублей за 1 гектар в год не повлечет удорожания себестоимости продукции и увеличения розничных цен. Вместе с тем, увеличение ставок будет направлено на ликвидацию института субаренды как экономически нецелесообразного, а также, что немаловажно, повлечет рост доходов консолидированного бюджета республики на сумму свыше 160 миллионов рублей[18].

На повышение эффективности управления земельными ресурсами в РСО-Алания направлена государственная программа «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» на 2014-2020 гг., в частности подпрограмма № 6 «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения РСО-Алания» на 2014-2020 гг. Цель данной подпограммы - воспроизводство и повышение эффективности использования в сельском хозяйстве земельных и других ресурсов, а также экологизация производства.

Основные задачи, в области земельных отношений, которые призвана решить программа:

- создание условий для эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения; развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения;

- экологически регламентированное использование в сельскохозяйственном производстве земельных, водных и других возобновляемых природных ресурсов, а также повышение плодородия почв до оптимального уровня в каждой конкретной зоне

Объем финансирования подпрограммы № 6 «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения РСО-Алания– 606 174,6 тыс. руб. или 12,3 % от всего объема финансирования на Госпрограммы. Структура финансирования приведена в табл. 2.3.

Таблица 2.3

Объем и источники финансирования подпрограммы № 6 «Развитие мелиорации

земель сельскохозяйственного назначения РСО-Алания на 2014 – 2020 гг.»

Годы	Источники финансирования	Всего, тыс. руб.
Средства федерального бюджета, тыс. руб.	Средства республиканского бюджета РСО-Алания, тыс. руб.	Средства внебюджетных источников, тыс. руб.
Всего	62090,4	22 383,0	521 701,2	606174,6
	17972,0	2 800,0	55 139,6	75911,6
	0,0	2 800,0	62 059,5	64859,5
	18000,0	2 000,0	160 135,9	180135,9
	26118,4	4 283,0	144 366,2	174767,6
	0,0	0,0	0,0	0,0
	0,0	0,0	0,0	0,0
	0,0	10 500,0	100 000,0	110500,0

Как видно из данных табл. 2.3 предполагаемый общий объем финансирования подпрограммы на 2014-2020 годы составляет 606 174,6 тыс. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета – 62 090,4 тыс. руб. или 10,2 %, республиканского бюджета РСО-Алания – 22 383,0 тыс. руб. или 3,69 %, внебюджетных источников – 521 701,2 тыс. руб. или 86,6 %. Необходимо отметить, что до начала реализации Программы на направление мелиорации и повышение эффективности земель сельскохозяйственного назначения были освоены средства в объеме 182 900 тыс. руб. за 2013 г. Источником риска в реализации программы могут быть средства внебюджетных источников – это средства частных инвесторов, наиболее подверженные влиянию негативных финансово-экономических процессов.

По данным ФГБУ «Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Республике Северная Осетия-Алания», в республике 92,8 тыс. га мелиоративных земель, из которых 76,7 тыс. га – орошаемые и 16,1 тыс. га – осушаемые. Из-за резкого ухудшения за последнее десятилетие технического состояния мелиоративных систем и особенно внутрихозяйственной оросительной сети сельхозтоваропроизводители республики имеют сегодня возможность орошать не более 12-13 тыс. га. К настоящему времени износ большинства сооружений мелиоративного назначения составляет до 70%. Из-за длительного срока эксплуатации многие гидротехнические сооружения мелиоративного назначения требуют реконструкции и ремонта.

Результаты инвентаризации орошаемых земель республики, проведенной межведомственной комиссией в 2011 г., показали, что ремонтно-восстановительные работы необходимо провести на площади 62,0 тыс. га на сумму более 11,5 млрд. рублей, приобрести 420 единиц поливальной техники. В связи с отсутствием у сельхозтоваропроизводителей финансовых средств на эти цели им необходима государственная поддержка. Дальнейшая деградация и выбытие сельскохозяйственных угодий из оборота могут привести к полной стагнации сельскохозяйственного производства. Повышение плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения является естественным условием интенсификации земледелия, способствует росту урожайности, увеличивает ценность земли и имеет важное природоохранное значение.

Для достижения целей и решения задач подпрограммы необходимо реализовать ряд мероприятий. Министерством сельского хозяйства и продовольствия РСО-Алания разрабатываются, утверждаются нормативным правовым актом: реестр объектов строительства, реконструкции и технического перевооружения мелиоративных систем общего и индивидуального пользования и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, принадлежащих сельскохозяйственным товаропроизводителям РСО-Алания на праве собственности или переданных им в пользование в установленном порядке; предварительный реестр сельскохозяйственных товаропроизводителей, планирующих вовлечение в оборот выбывших сельскохозяйственных угодий за счет проведения культуртехнических работ; перечень инвестиционных проектов в сфере производства, хранения и переработки продукции растениеводства, реализуемых на территориях проведения мелиоративных работ в РСО-Алания.