Государственная охрана памятников истории и культуры

Конституция Российской Федерации предусматривает обязанность каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

В соответствии со ст. 33 ФЗ "Об объектах культурного наследия" памятники архитектуры (наряду с другими памятниками) подлежат государственной охране в следующих целях:

- предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения;

- изменения облика и интерьера;

- нарушения установленного порядка их использования, перемещения;

- предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия;

- их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Пунктом 5 Положения о Министерстве культуры РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 г. N 406, данному ведомству предоставлен ряд полномочий, в частности, право на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимать нормативные правовые акты (п. 5.2.6 рассматриваемого Положения) по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, и по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения, осуществляемой в соответствии со ст. 33 ФЗ "Об объектах культурного наследия".

В соответствии со ст. 33 ФЗ "Об объектах культурного наследия" государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя ряд функций, которые необходимо рассмотреть подробнее.

1) Государственный учет объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, осуществляется в отношении всех памятников истории и культуры, независимо от того, в чьем пользовании или собственности они находятся. Учет включает в себя выявление, обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников.

Документы государственного учета памятников истории и культуры, в том числе исключенных из государственных списков памятников, подлежат обязательному постоянному хранению в соответствующих центрах научной документации государственных органов охраны памятников.

На каждый недвижимый памятник и вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, составляется учетная карточка, содержащая сведения о местонахождении, датировке, характере современного использования, степени сохранности памятника или вновь выявленного объекта, наличии научной документации, месте ее хранения, кратком описании и иллюстративном материале.

На каждый недвижимый памятник составляется паспорт, который является учетным документом, содержащим сумму научных сведений и фактических данных, характеризующих историю памятника и его современное состояние, местонахождение в окружающей среде, оценку исторического, научного, художественного или иного культурного значения, сведения о его территории, связанных с ним сооружениях, садах, парках, находящихся в нем произведениях искусства, предметах, представляющих культурную ценность, о зонах охраны, а также об основных историко-архитектурных и библиографических материалах. В паспорте указывается категория охраны и вид памятника со ссылкой на утверждающий документ.

Для ансамбля, комплекса недвижимых памятников истории и культуры, исторического центра города, другого населенного пункта, квартала, площади, улицы, историко-культурного заповедника составляются:

- учетная карточка и паспорт на указанные объекты в целом;

- учетные карточки и паспорта для каждого отдельного памятника;

- историко-архитектурный опорный план.

Вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, признается памятником истории и культуры путем включения его в соответствующий государственный список недвижимых памятников истории и культуры в зависимости от вида и категории охраны памятника.

Государственные списки недвижимых памятников истории и культуры являются основным документом государственного учета и охраны памятников. Они составляются по категориям и видам памятников. Включенные в них объекты признаются памятниками истории и культуры определенного вида и категории охраны.

В соответствии со ст. 15 ФЗ "Об объектах культурного наследия" Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ представляет собой государственную информационную систему, включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования, методов и формы ведения реестра. Реестр формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение о включении их в реестр, а также посредством исключения из реестра объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение об исключении их из реестра.

Ведение реестра включает в себя:

- присвоение регистрационного номера объекту культурного наследия в реестре;

- мониторинг данных об объектах культурного наследия, внесенных в реестр при регистрации в нем объектов;

- документационное его обеспечение.

Но, по сути, существует проблема, которая состоит в том, что в настоящий момент ведется только государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов РФ (в соответствии с положением о государственном своде, утвержденным постановлением Правительства РФ от 06.10.1994 г. N 1143). А уже этот свод, в свою очередь (согласно п. 4 Положения), включает в себя:

- регистрационный реестр;

- документально-информационный фонд.

В соответствии с вышеназванным положением форма регистрационного реестра должна быть утверждена Министерством культуры РФ.

При этом, положением о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 г. N 407, в качестве одного из ее полномочий (п. 5.1.7) указано, что именно данная Федеральная служба на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ, Правительства РФ и Министерства культуры РФ принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе, в частности, положение о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ.

2) Проведение историко-культурной экспертизы - при получении сведений об обнаружении указанных объектов государственные органы охраны памятников организуют проведение экспертизы. В случае установления их культурной ценности указанные объекты регистрируются в Списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность.

Для проведения экспертизы государственные органы охраны памятников привлекают специалистов научно-исследовательских и проектных организаций, обществ охраны памятников истории и культуры и других специализированных организаций.

3) Установление ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, перемещение объекта культурного наследия, нанесение ущерба объекту культурного наследия, изменение облика и интерьера данного объекта культурного наследия, являющегося предметом охраны.

Статьей 61 ФЗ "Об объектах культурного наследия" предусмотрена ответственность за нарушение его норм.

Должностные лица, физические и юридические лица несут:

- уголовную ответственность в соответствии со ст. 243 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 г. N 63-ФЗ (далее - УК РФ) за уничтожение или повреждение памятников истории и культуры. За данное преступление виновные лица наказываются штрафом в размере до 200 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев либо лишением свободы на срок до 2 лет. Те же деяния, совершенные в отношении особо ценных объектов или памятников общероссийского значения, наказываются штрафом в размере от 100 000 руб. до 500 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от 1 года до 3 лет либо лишением свободы на срок до 5 лет;

- административную ответственность согласно ст. 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. N 195-ФЗ (далее - КоАП РФ) предусмотрена административная ответственность за нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, их территорий и зон их охраны. Например, если речь идет об указанных нарушениях в отношении объектов, включенных в Государственный реестр объектов культурного наследия (Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения), их территорий, а равно о несоблюдении ограничений, установленных в зонах их охраны, то данное административное правонарушение влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 000 руб. до 1 500 руб.; на должностных лиц - от 2 000 руб. до 3 000 руб.; на юридических лиц - от 20 000 руб. до 30 000 руб.;

- иную юридическую ответственность в соответствии с законодательством РФ. Например, рассматриваемая ст. 61 ФЗ "Об объектах культурного наследия" предусматривает следующую меру ответственности - лица, причинившие вред объекту культурного наследия, обязаны возместить стоимость восстановительных работ, что не освобождает данных лиц от административной и уголовной ответственности, предусмотренной за совершение таких действий.

4) Согласование и разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия, согласование землеустроительной документации, градостроительных регламентов, а также решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о предоставлении земель и изменении их правового режима.

Соблюдение режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия является обязательным при осуществлении градостроительной, хозяйственной и иной деятельности.

Порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон установлены в Положении о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26.04.2008 г. N 315. Это положение применимо и к памятникам архитектуры.

Проект зон охраны этих объектов представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде. Эти границы могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков.

Разработка проектов зон охраны указанных объектов проводится по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков или по решению суда. Данные полномочия также предоставлены юридическим лицам, общественным и религиозным объединениям, уставная деятельность которых направлена на сохранение объектов культурного наследия.

Разработка данных проектов может включаться в соответствующие федеральные и региональные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Она осуществляется физическими или юридическими лицами на основе необходимых историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований, данных государственного кадастра недвижимости и материалов по обоснованию проектов зон охраны объектов культурного наследия.

Особый режим использования земель и градостроительный регламент в границах охранной зоны заключается в:

- запрещении строительства, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия;

- ограничении капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений, особенностей деталей и малых архитектурных форм;

- ограничении хозяйственной деятельности, необходимом для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрете или ограничении размещения рекламы, вывесок, построек и объектов (автостоянок, временных построек, киосков, навесов и т.п.), а также регулировании проведения работ по озеленению;

- обеспечении пожарной безопасности объекта культурного наследия и его защиты от динамических воздействий;

- сохранении гидрогеологических и экологических условий, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия;

- благоустройстве территории охранной зоны, направленном на сохранение, использование и популяризацию объекта культурного наследия, а также на сохранение и восстановление градостроительных (планировочных, типологических, масштабных) характеристик его историко-градостроительной и природной среды;

- иных требованиях, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении.

Проект зон охраны памятника архитектуры подлежит в установленном порядке государственной историко-культурной экспертизе в целях определения его соответствия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия.

Положительное заключение экспертизы является основанием для утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Затем проект зон охраны вместе с материалами по его обоснованию и положительным заключением государственной историко-культурной экспертизы представляется в соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления.

На основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган государственной власти субъекта РФ утверждает по согласованию с Федеральной службой по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценного объекта культурного наследия народов РФ или объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон.

Если речь идет о проекте зон охраны объекта регионального или местного (муниципального) значения, то он утверждается в порядке, установленном законом субъекта РФ, на территории которого он расположен (одновременно с положительным заключением государственной историко-культурной экспертизы).

Сведения о наличии зон охраны объекта культурного наследия вносятся в установленном порядке в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ и представляются в орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного кадастра недвижимости.

Ограничения (обременения) прав на земельные участки, возникающие на основании решения об установлении зон охраны объекта культурного наследия, подлежат государственной регистрации.

Информация об утвержденных границах зон охраны объекта культурного наследия, режимах использования земель и градостроительных регламентах в границах данных зон в обязательном порядке размещается в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.

5) Контроль за разработкой градостроительных регламентов, в которых должны предусматриваться меры, обеспечивающие содержание и использование объектов культурного наследия в соответствии с требованиями ФЗ "Об объектах культурного наследия".

В соответствии со ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 г. N 190-ФЗ (далее - ГСК РФ) градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

При этом согласно п. 4 указанной статьи его действие не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ (в том числе памятников архитектуры).

Использование этих земельных участков определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

В случае если использование указанных земельных участков продолжается и опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды и объектов культурного наследия, может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов.

В соответствии с п. 5.2.1 постановления Правительства от 29.05.2008 г. N 407 "О Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия" именно данная служба осуществляет государственный контроль и надзор за разработкой градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов, обеспечивающих содержание и использование объектов культурного наследия федерального значения в соответствии с требованиями законодательства.

6) Согласование проведения и выдача разрешений на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ; а также согласование соответствующих проектов.

В соответствии с п. 2 ст. 35 ФЗ "Об объектах культурного наследия" проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.

Ответственность за проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно, предусмотрена ст. 7.14 КоАП РФ. Данное правонарушение влечет наложение административного штрафа:

- на граждан в размере от 1 000 руб. до 1 500 руб.;

- на должностных лиц - от 2 000 руб. до 3 000 руб.;

- на юридических лиц - от 20 000 руб. до 30 000 руб.

7) Выдача разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия. Данные полномочия осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия по исполнению государственной функции по выдаче разрешений и заданий на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия на основании приказа Россвязьохранкультуры от 26.10.2007 г. N 329.

8) Установление границы территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования.

В соответствии с п. 2 ст. 60 ФЗ "Об объектах культурного наследия" в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия, а также иных объектов, представляющих собой историко-культурную ценность или имеющих природоохранное, рекреационное или оздоровительное значение, в историческом поселении - градостроительная деятельность подлежит особому регулированию в соответствии с ГСК РФ, указанным Федеральным законом и законодательством субъектов РФ.

Ст. 1 ГСК рассматривает в качестве зон с особыми условиями использования территорий, в частности, зоны охраны объектов культурного наследия (в том числе памятников архитектуры).

Эти границы зон с особыми условиями использования территорий отображаются на картах (схемах), содержащихся в схемах территориального планирования РФ.

9) Установка на объектах культурного наследия информационных надписей и обозначений.

В соответствии со ст. 27 ФЗ "Об объектах культурного наследия" на объектах культурного наследия, включенных в реестр (в том числе памятниках архитектуры), должны быть установлены надписи и обозначения, содержащие информацию об объекте культурного наследия (информационные надписи и обозначения). Они выполняются на русском языке - государственном языке РФ и на государственных языках республик - субъектов РФ.

Обязанность по установке информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия возлагается на собственников объектов.

Органы исполнительной власти субъектов РФ вправе осуществлять установку информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия федерального значения по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Согласно п. 5 постановления Правительства от 29.05.2008 г. N 407 Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе (п. 5.1.9) определяет порядок установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия федерального значения.

Кроме того, установка на объекты культурного наследия федерального значения информационных надписей и обозначений должна быть согласована именно с данной службой (на основании п. 5.5 постановления Правительства от 06.06.2007 г. N 354 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия").

10) Контроль за состоянием объектов культурного наследия.

Согласно п. 5.3 постановления Правительства от 06.06.2007 г. N 354 было утверждено положение о Федеральной службе по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия. Данная служба осуществляет государственный контроль и надзор за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников архитектуры) народов РФ.

На основании указанного нормативного документа именно данная Федеральная служба в соответствии с приказом от 04.02.2008 г. N 49 "О порядке представления отчетности об осуществлении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия" разработала порядок представления отчетности об осуществлении органами исполнительной власти полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия. Данным приказом была утверждена форма отчета об исполнении переданных полномочий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, и государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения. В нем должны быть отражены конкретные действия по осуществлению контроля за состоянием этих объектов (количество проведенных проверок состояния объектов культурного наследия, количество объектов культурного наследия, находящихся в аварийном состоянии, количество объектов культурного наследия, требующих проведения работ по консервации и др.)

11) Иные мероприятия, проведение которых отнесено ФЗ "Об объектах культурного наследия" и законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов охраны объектов культурного наследия.

В связи с необходимостью полноценного осуществления тех функций, перечень которых был изложен и рассмотрен ранее, и которые должны реализовываться в соответствии с ФЗ "Об объектах культурного наследия", необходимо отметить, что указанный закон недостаточно полно регламентирует обязанности ответственных лиц по охране памятников культуры. Он требует принятия дополнительных нормативных актов по данной проблеме, регламентирующих процедуру и основания охраны указанных объектов.

Поэтому на региональном уровне стали приниматься нормативные документы, в которых отражены проблемы того или иного субъекта РФ в данной сфере.

В качестве примера можно привести постановление Правительства от 01.11.2005 г. Санкт-Петербурга N 1681 "О Петербургской стратегии сохранения культурного наследия".

Данный документ интересен тем, что регулирует вопросы охраны мегаполиса, который сам по себе является уникальным по масштабу памятником. Образ города создают и шедевры архитектуры, и целостная архитектурно-пространственная среда, которые находятся в высокой степени сохранности и подлинности.

На 2005 г. (на момент принятия стратегии) в Санкт-Петербурге под государственной охраной состояло 7783 объекта культурного наследия, то есть почти 10% всех памятников, охраняемых государством на территории РФ. Это архитектурные ансамбли, здания и инженерные сооружения, сады и парки, пруды и каналы, монументальная и садово-парковая скульптура, исторические захоронения и археологические объекты. Поэтому в стратегии сохранения культурного наследия (применительно к особенностям данного города федерального значения) определяются основные приоритеты, критерии и направления охраны культурного наследия Санкт-Петербурга, рассматриваются проблемы охраны реставрации и использования памятников, ансамблей, городской среды, а также вопросы, связанные с реконструкцией и новым строительством в исторических районах города.

В качестве другого примера можно обратиться к еще одному региональному документу. В 2008 г. была принята стратегия сохранения культурного наследия Саратовской области (одобрена постановлением Правительства Саратовской области от 23.05.2008 г. N 213-П). Несмотря на то, что данный документ принят и действует только на региональном уровне, в нем содержатся выводы, касающиеся всех аспектов охраны объектов культурного наследия.

Как указано в данном документе, существуют разные приемы гармоничного включения современной архитектуры в группы исторических построек: от полного "растворения" новых архитектурных объемов, материалов и цвета в окружающей среде до методов "контрапункта", всевозможных стилизаций и воссозданий средствами нового строительства, новыми технологиями и материалами. В отличие от воссоздания, которое ставит ложный знак равенства подлинника "новоделу", регенерация и реновация (как более творческие методы), диктуют новой архитектуре необходимость выявления внутренних закономерностей исторической среды, архитектонику художественных образов.

В то же время новое строительство может угрожать физическому состоянию соседних построек. Строительство и реконструкция в среде плотной городской застройки относятся к высшей категории геотехнической сложности. Реконструкция и застройка в историческом центре должны производиться с учетом геологических и гидрологических особенностей.

Стремление инвесторов строить в исторической части города вблизи памятников свидетельствует о престижности жизнедеятельности в этих районах и о высокой коммерческой выгоде, которая напрямую зависит от средового окружения. Виды из окон стали ценностным параметром. Видовые точки, визуальные связи, городские панорамы должны быть каталогизированы как предметы средовой и градостроительной охраны.

Интеграция современной архитектуры в историческую застройку периодически возникает в теории и практике охранного дела. Новая архитектура в контексте исторической среды - одна из важных составляющих стратегии сохранения культурного наследия. Зоны регулирования застройки определяют возможности нового строительства на территориях незавершенной или деградированной градостроительной среды, разорванных уличных фронтов, внутриквартальных участках и на местах утраченных строений. Новое строительство должно служить реставрации градостроительной ткани, воспроизводству утраченных элементов городского ландшафта, планировочной структуры, масштаба, членений, ритма, силуэта, визуальных связей, пространственных отношений застройки.

Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что в сфере охраны памятников культурного наследия вопросов больше, чем реальных вариантов действий.

Хотелось бы повторно обратиться к Петербургской стратегии сохранения культурного наследия, так как именно в ней четко и понятно сформулирован базовый принцип осуществления государственной политики в области сохранения культурного наследия (гл. 4). Он состоит в необходимости осуществлять сохранение наследия в комплексном порядке. Согласно данному принципу сохранение объектов культурного наследия может быть эффективным только в рамках общей политики экономического и социального развития того или иного региона или государства в целом, в составе проектов перспективного планирования и градостроительства. Сохранение объектов культурного наследия должно стать ключевым элементом стратегии городского обновления.

Принцип комплексного сохранения включает инициирующую, контролирующую и координирующую функции органов государственного управления в развитии партнерских отношений с общественностью и негосударственным сектором. Следует стимулировать междисциплинарный, межведомственный подход к сохранению культурного наследия, используя все доступные ресурсы. Задача сохранения культурного наследия должна решаться не только органами охраны памятников, но также теми структурами, которые ведают вопросами градостроительства и архитектуры, экономики и промышленного развития, экологии, транспорта, благоустройства, имущественного комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, юридических служб и т.д.

Кроме того, в указанном документе очень интересно сформулированы варианты концепций сохранения культурного наследия:

- "охрана от..." - данная концепция является традиционной, она основана на мерах запретительного характера. При наличии многих хозяйствующих субъектов требования охраны памятников порождают конфликтные ситуации в ходе социального, культурного и экономического развития городских территорий. В этом случае охрана культурного наследия отчуждается от местного сообщества, горожане лишаются мотивации участия в этой деятельности.

- "охрана для..." - при такой политике управления она выгодна населению. Некоторые связанные с охранными ограничениями неудобства проживания на особой территории компенсируются определенными льготами. Целостность культурной и природной среды становится качеством, которое может обеспечить развитие городского сообщества (через доходы от туризма, реставрационно-восстановительные работы, повышение социального статуса и т.д.).

Традиционно считается, что существенным условием успехов в области сохранения культурного наследия является участие общественности, жителей того или иного региона. Именно люди должны быть вовлечены в деятельность по охране объектов культурного наследия в следующих случаях при принятии мер защиты объектов культурного наследия:

- от сноса и незаконного изменения строений и уничтожения археологического наследия;

- от загрязнений атмосферы промышленными предприятиями;

- при наложении значительных штрафов за нарушение охранного законодательства в целях лишения нарушителей любой выгоды, которая возникла в результате их незаконных действий;

- при понуждении пользователей и собственников содержать историческую недвижимость в должном состоянии;

- при ограничениях на внешнюю рекламу и контроль за торговым дизайном в охранных зонах;

- при запрете планирования новых дорог в исторической части или в непосредственной близости от исторических зданий;

- при запрете нового строительства, несовместимого с местами, представляющими исторический интерес;

- при отводе транспорта и ограничении парковки автомашин, создании пешеходных зон, перемещении надземных коммуникаций в зонах охраны.