Информационное обеспечение социального управления
Ближайшее будущее России в решающей степени зависит от того, удастся ли преодолеть негативные тенденции в динамике жизненного уровня, обеспечить ресурсную базу для удовлетворения приемлемого минимума социальных потребностей, оправдать связанные с реформой ожидания различных социальных групп. Отсюда вытекает необходимость проведения более осмысленной политики, основанной на учете реальной ситуации в социальной сфере. В этих условиях первоочередной становится задача повышения эффективности социального управления.
Эта задача может быть решена только в случае обеспечения социального управления актуальной, достоверной и полной социальной информацией, которая позволяет судить субъекту управления о характере и особенностях протекания социальных процессов, делать выводы о силе и направленности управленческого воздействия и в конечном итоге принимать правильное управленческое решение.
Эта задача требует технического обеспечения процессов автоматизированного сбора, хранения, обработки и анализа больших массивов информации на различных уровнях.
Научно-технический прогресс в управлении социальной сферой связан прежде всего с внедрением в управленческую деятельность новых информационных технологий (НИТ). Новые информационные технологии — это совокупность встраиваемых в системы организационного управления принципиально новых средств и методов обработки данных, представляющих собой целостные технологические системы, обеспечивающие целенаправленный сбор, хранение, обработку, передачу и представление информации, необходимой для принятия решений в условиях скоротечных изменений.
В соответствии с современными воззрениями автоматизированные информационные системы эффективно используются только тогда, когда они корректно встроены в конкретные организационные системы. Это достигается путем установки связей средств автоматизации с другими средствами системы, с возможностями действующих в них специалистов, т.е. путем создания соответствующей организационной среды с четким распределением ответственности и обязанностей лиц, обеспечивающих и использующих информационную систему. Кроме того, информация, передаваемая по каналам связи информационной системы в виде текстовых и иного рода документов, должна быть достоверна и защищена от несанкционированного доступа. Решить эти проблемы призвано эффективное организационное и организационно-правовое обеспечение функционирования автоматизированной системы обработки информации.
Необходимо отметить, что проблема правового обеспечения информационных систем и защиты информации является достаточно новой. Она стала актуальной только в последнее время, когда процессы информатизации охватили все сферы жизни общества.
Происходящая в настоящее время революция в информационных технологиях — глобальный процесс, создающий повсеместно новые, невиданные ранее возможности для повышения эффективности управления. Если 20 лет назад в мире существовало только 50 тыс. компьютеров, то сегодня 50 тыс. компьютеров продается во всем мире каждые 10 часов. В деловом мире США используется примерно 75 млн персональных компьютеров (не считая 35 млн таких компьютеров, установленных в частных домах). Затраты компаний на использование персональных компьютеров и относящийся к ним сервис удвоились за 10 лет — от 80 млрд долл. в 1984 г. до 160 млрд долл. в 1994 г.
Около 40% всех персональных компьютеров в мире соединены в информационные сети. Одна из самых известных из них — Интернет — всего лишь 10 лет назад объединяла менее чем 200 базовых компьютеров. В настоящее время Интернет стал самой популярной среди руководителей информационной системой в мире: он обслуживает до 30 млн пользователей, объединяет 3,2 млн базовых компьютеров, охватывает 30 тыс. взаимосвязанных информационных сетей, причем каждые 30 минут к ним подключается еще одна новая сеть. Интернет, как утверждают ее руководители, может сделать компанию любого размера конкурентной на глобальном рынке.
Необходимо отметить, что благодаря совершенствованию и широкому распространению информационных технологий, стоимость информации постоянно и заметно снижается. Даже в годы экономического кризиса 70-х годов компьютеры подешевели на 95%, стоимость эксплуатационных сетей ЭВМ снижалась на 11% ежегодно, программ — на 25, машинной памяти — на 40%. Эти тенденции сохраняются и сегодня.
Существенным фактором прогресса информационных процессов является наметившийся как у нас в стране, так и за рубежом кризис громоздких управленческих структур. Модернизации, адаптации к современным рыночным условиям подвергаются практически все традиционно принятые типы управленческих структур. В настоящее время в организации управления наметился переход от командно-контрольной организации, к «информационно-базирующейся» организации, к организации специалистов, владеющих знаниями, т.е. информацией.
Таким образом, будущее управления во всем мире неразрывно связано с информатизацией на базе новых компьютерных технологий. В России бурное внедрение информационных технологий во все сферы управленческой деятельности в настоящее время во многом обязано появлению рыночных стимулов хозяйствования и открытию доступа к результатам работ в этой проблемной области за рубежом.
В области программного обеспечения российский рынок наводнен импортными программными продуктами (операционными системами, системами управления базами данных, сетевыми и коммуникационными программными средами, электронными таблицами, текстовыми редакторами), которые удовлетворяют первоочередные потребности пользователей информационных систем. Обилие импортных программных продуктов тормозит развитие российского базового программного обеспечения, хотя в последнее время появились серьезные отечественные конкуренты: распознаватели текстов, операционные оболочки.
На рынке информационных продуктов (массивов информации, баз данных) для отечественного производителя сейчас достаточно благоприятная обстановка. Это определяется, прежде всего, сугубо отечественной проблематикой информационных продуктов, распространяемых на территории России.
По экспертным оценкам в июне 1994 г. на территории РФ функционировало 158 государственных информационных центров с совокупным объемом основных фондов более 1 млрд руб. (в ценах 1991 г.). Подготовкой информационной продукции и услуг было занято 40 тыс. человек.
Поскольку деловая (экономическая, финансовая, торговая, юридическая и т.п.) информация стала товаром, информационное пространство России быстрыми темпами коммерциализируется. В настоящее время в России насчитывается более сотни негосударственных информационных служб, работающих в области деловой и, прежде всего, коммерческой информации.
Представление о базах данных (БД), предлагаемых на продажу, можно составить по Каталогу информационных ресурсов России Международного бюро информации и телекоммуникаций, в котором указаны БД, распространяемые на дискетах. Выставленные в этом Каталоге 242 БД можно классифицировать следующим образом: информационно-справочные базы (62%), коммерческая информация (10%), отраслевая информация (28%).
С точки зрения поддержки управленческой деятельности, информационные системы в большинстве случаев выполняют лишь информационно-справочные, контрольные, расчетные и оформительские функции. Интеллектуально-управленческие функции остаются полностью за человеком. С другой стороны, сложность объекта социального управления и повышенные требования к социальному управлению в переходный период жизни российского общества требуют от информационных систем решения более сложных задач — задач обеспечения прогнозно-интеллектуальной поддержки управления.
Процессы принятия решений в звеньях управления обладают рядом специфических особенностей: во-первых, большинство решений принимается в ситуациях, ранее не встречающихся, поскольку совпадение ситуаций в политической, социальной или экономической области событие маловероятное; во-вторых, выбор вариантов решений происходит, как правило, в условиях высокой неопределенности, т.е. при недостаточных знаниях о текущей ситуации и тенденциях ее развития и неясных представлениях о всех последствиях принимаемого решения; в-третьих, решения, и подчас самые ответственные, принимаются в условиях жесткого ограничения во времени.
Важным моментом является также то, что на содержание решений существенно влияют личные качества и интересы лиц, принимающих решение. При этом интересы различных звеньев в иерархии управления, как правило, не совпадают, а зачастую являются противоположными. В соответствии с характером задач социального управления при создании и внедрении информационных систем для управляющих структур следует исходить из следующих условий: обязательная информационная открытость технологии подготовки и принятия решений; необходимость поддержки информационными технологиями процессов постановки управленческих задач; большая неопределенность целей и субъективность критериев оценки принимаемых решений; наличие в процессе принятия решения явных элементов интуитивного характера. Большой опыт в разработке и использовании интеллектуально-информационной поддержки управленческой деятельности на базе новых компьютерных технологий накоплен в аналитических службах федеральных и региональных органов власти Российской Федерации.
Проблема интеллектуального обеспечения управления в рамках информационной системы решается путем включения в эту систему специальных информационных, программных и технических средств, а также создания аналитической службы для квалифицированной и эффективной их эксплуатации. Надо заметить, что с экономической точки зрения автоматизированное интеллектуальное обеспечение управления стоит значительно дороже традиционного информационного обеспечения. Условно, шкала следующая :хороший персональный компьютер стоит 3 тыс. долл., программное приложение — 30 тыс. долл., методология его использования —100 тыс. долл., формирование аналитических баз знаний — 1000 тыс. долл. и более.
Очевидно, что выбор правильного решения базируется на достоверной, полной и актуальной информации. Исходя из характера задач социального управления, к такой информации принадлежит общеполитическая, экономическая, коммерческая, правовая и статистическая информация. Эта информация пока доступна только ограниченному кругу лиц. Качество информационного обеспечения пользователей возрастает при подключении к глобальным вычислительным сетям, хотя и в этом случае базы данных развиты недостаточно полно. В большинстве доступных по сетям базах данных преобладает коммерческая информация. Правовая информация стоит на втором месте по распространению и спросу. Весьма популярны статистические сведения. Базы данных гуманитарного профиля еще редки, а к существующим доступ ограничен из-за их ведомственной принадлежности. Кроме того, для эффективной информационной поддержки управления информационные системы должны включать программное обеспечение для поиска информации в полнотекстовых базах данных.
Наиболее сложными среди задач принятия решения представляются задачи, характеризующиеся высокими требованиями к оперативности проведения аналитического исследования, дефицитом имеющейся информации, необходимостью подключения специализированных методов обработки экспертной информации. В этом случае предполагается проведение многостороннего анализа исследуемых ситуаций с учетом истории их развития, подключения результатов исследований похожих ситуаций, определением и использованием широкого спектра теоретических подходов и эвристических приемов. В этой области уже имеются теоретически и практически наработанные информационно-технологические компоненты. Разработаны методы и средства, помогающие структурировать проблему, обеспечить требуемый анализ и дать оценку альтернативных характеристик ситуации с учетом субъективно-интуитивных оценок. Такие системы позволяют развить имеющиеся идеи руководителя, направить его на выбор наилучшего решения.
Этап, на котором сейчас находится Россия в области внедрения информационных технологий, — электронная почта, текстовые редакторы, электронные таблицы, простая графика и приложения, хроническая нехватка компьютеров. К этапу освоения методологий и созданию баз знаний Россия только подходит. Опыт последних лет использования информационных технологий говорит о стихийном и достаточно неустойчивом характере информационного развития с преобладающим интересом к базовой программно-технической среде.
Процессы информатизации, охватившие все сферы человеческой деятельности, должны осуществляться под контролем государства. Избежать хаотичности и повысить эффективность информатизации призвано активно разрабатываемое ныне правовое обеспечение. Основными действиями, предпринятыми в правовой сфере в последнее время, являются: закрепление общего права граждан на информацию, законодательное оформление защиты программ и баз данных для ЭВМ, определение принципов государственной политики информатизации. Кроме того, указом Президента Российской Федерации от 20 января 1994 г. № 170 «Об основах государственной политики в сфере информатизации» образован Комитет при Президенте Российской Федерации по политике информатизации (Роскоминформ), призванный организовать работу по правовому обеспечению информатизации, утверждено Положение о Комитете при Президенте РФ по политике информатизации. В нем определены основные задачи и функции Роскоминформа и его руководителя. 22 февраля 1995 г. был принят Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», который является базовым, созданным для правового регулирования процессов информатизации в России. В Законе определены цели и основные направления государственной политики в сфере информатизации. Этот Закон открывает путь к принятию целого блока законов и иных нормативных актов, составляющих законодательство в сфере информации, информатизации и информационной безопасности, развивающих основные положения и нормы закона.
Анализ правового обеспечения информатизации России показывает, что состояние дел в области формирования и использования информационных ресурсов остается сегодня пока еще неудовлетворительным. Информационные ресурсы России не включаются в основные фонды государственных органов, организаций, предприятий; за их содержание, достоверность и качество никто не несет ответственности; они разбазариваются и продаются за бесценок за рубеж. Нарушаются права граждан, прежде всего право получать необходимую информацию, права авторства и собственности на информационные системы, технологии и средства их обеспечения. Законы РФ, прямо или косвенно связанные с проблемами информации, немногочисленны и пока не образуют целостной системы регулирования всего спектра отношений в этой сложной и комплексной сфере. Ждут еще своего законодательного решения следующие основные направления правового обеспечения:
— урегулирование отношений, связанных со свободным поиском, получением, передачей, производством и распространением информации;
— установление обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления, ведомств, организаций по предоставлению информации;
— определение порядка обращения и доступа пользователей к информационным ресурсам;
— определение видов и типов информационных продуктов и услуг, предоставляемых бесплатно, по себестоимости и на коммерческой основе;
— определение обязанностей пользователей при взаимодействии с информационными системами и использовании информации. Кроме того, необходимо законодательно урегулировать целый ряд проблем, касающихся информационной безопасности, в том числе обеспечение защиты персональной, налоговой, таможенной и имущественной информации;
— сохранность государственной, коммерческой и служебной тайны;
— предотвращение нарушения адресности и своевременности информационного обмена;
— урегулирование процедур предупреждения, установления, выявления всего спектра компьютерных правонарушений и привлечения к ответственности совершивших их лиц.
Частично перечисленные выше проблемы правового обеспечения призваны решить разрабатываемые ныне законы. Кроме этого, для всех регионов России необходимо разработать правовую основу интеграции местных информационных ресурсов. Источники каждого вида необходимой информации, как правило, рассредоточены. Например, экономической информацией располагают органы статистики, налоговые инспекции, регистрационные службы и т. д. Социальная информация находится в органах внутренних дел, управлениях (отделах) социальной защиты, органах трудоустройства и прочих. Наиболее полно поставленной цели соответствовал бы комплекс законов, регламентирующих комплексное информационное обеспечение органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
Разработки и принятия государственных, отраслевых и региональных нормативных документов требует и такая важная область, как стандартизация, сертификация и лицензирование средств информатики. Проблемы в этой области возникли в связи с «коллективизацией» использования данных и различных программных продуктов. Некоторые законодательные акты в этой области уже приняты. Это Законы: «О защите прав потребителя», «О сертификации продуктов и услуг», «О стандартизации».