Источники права на доступ к информации

Термин "информация" в контексте провозглашения основных прав и свобод человека и гражданина впервые был употреблен во Всеобщей декларации прав человека 1948 года. Согласно ст. 19 Декларации прав человека свобода убеждений и свободное выражение их, составляющие право каждого человека, включают, в частности, свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ. Это дает основание утверждать, что свобода информации является необходимым условием свободы мысли. Провозглашение права на информацию в качестве одного из основных прав человека стало итогом соответствующей тенденции в международном праве, которая наметилась после второй мировой войны. «В 1945 году на межамериканской конференции в Мехико делегацией США был выдвинут лозунг "свободы информации", который понимался как неприкосновенность со стороны государства международного обмена информацией». На первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1946 году была принята Резолюция 59 под названием "Созыв международной конференции по вопросу о свободе информации", в которой свобода информации стала определенно рассматриваться как основное право человека, состоящее в возможности беспрепятственно собирать, передавать и опубликовывать информацию. «Позднее, при подготовке Декларации прав человека был учтен предшествующий опыт работы над нормативным обобщением информационных прав, в результате чего положение о праве на свободу убеждений и их выражения включило в себя информационные правомочия, причем реализуемые независимо от государственных границ» . В настоящее время, когда Россия вступила на путь демократического развития, нормы международного права не являются для гражданина России просто отвлеченным понятием, а должны рассматриваться как прямые гарантии его прав. Высказанная точка зрения находит прямое подтверждение в двух фундаментальных законодательных актах России.

Во-первых, в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 года. Эта Декларация во многом подтверждает гарантии прав человека, закрепленные во Всеобщей декларации прав человека 1948 года, а также конкретизирует способы реализации прав личности. Так, часть 2 статьи 13 Декларации прав и свобод человека и гражданина гарантирует каждому право на получение и распространение информации; статья 31 обязывает государственные органы, учреждения и должностных лиц обеспечить возможность ознакомления каждому гражданину с документами, материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, а часть 2 статьи 25 устанавливает обязательность ответственности для должностных лиц за сокрытие информации (фактов, обстоятельств), создающей угрозу жизни и здоровью человека[4].

Во-вторых, Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года. В научной литературе существует несколько точек зрения по поводу содержания права на информацию. Следует отметить, что широкое толкование этого права состоит в том, что право граждан на информацию - это самостоятельное конституционное право, позволяющее человеку свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. В ч. 4 ст. 29 Конституции РФ сформулирована основополагающая норма информационного права на доступ к информации: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Указанная статья является центральным, системообразующим звеном в регулировании права граждан на информацию. И как отмечает С.А. Авакьян, в ст. 29 Конституции РФ предусмотрена возможность широкой реализации права на информацию в обществе, государстве. Провозглашенное нормой Конституции РФ право каждого на поиск, получение и передачу информации является информационным правом гражданина, которое в свою очередь корреспондируется с обязанностями государства по обеспечению этих прав, также закрепленных в Конституции РФ, то есть право на доступ к информации о деятельности органов государственной власти - это субъективное право, а там где есть субъективное право, неизбежно присутствует юридическая обязанность как его противоположный полюс .

Право на свободу информации, гарантируемое ч. 4 статьи 29, может осуществляться различными способами:

- посредством обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления;

- посредством межличностного общения;

- посредством средств массовой информации (СМИ);

- материальных носителей информации;

- учебных заведений и иные способы по собственному выбору.

Свобода информации выражается, прежде всего, в праве каждого искать и получать информацию. «Право свободного поиска и получения информации означает право каждого обращаться к органам государственной власти, общественным объединениям, органам и организациям, частным фирмам, другим структурам по вопросам, затрагивающим основные права и свободы, провозглашенные Конституцией, а также право получения у них запрашиваемой информации».

Применительно к СМИ это право конкретизировано в ст. 38 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. (в редакции от 2 марта 1998 г.) «О средствах массовой информации», которая гласит, что граждане имеют право на оперативное получение через СМИ достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Эти сведения должны предоставляться СМИ по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций и в иных формах. Специально этому вопросу посвящен Федеральный закон от 13 января 1995 года «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации».

Более широко право на доступ к информации определено в Федеральном законе от 27 июля 2006 года «Об информации, информатизации и защите информации», хотя он и касается главным образом документированной информации. Закон об информации выделяет три вида субъектов, участвующих в информационных процессах и различающихся по своему отношению к информационным ресурсам, информационным системам, технологиям и средствам их обеспечения. Это собственник указанных объектов, их владелец и пользователь (потребитель) информации. В отличие от собственника и владельца информационных ресурсов, информационных систем, технологий и средств их обеспечения, пользователь может не обладать никакими гражданскими правами по отношению к данным объектам; он потребляет только информацию, что является возможным ввиду ее нематериальной природы.

Граждане наряду с другими пользователями обладают равным правом на доступ к государственным информационным ресурсам (в библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах). Исключение составляет информация с ограниченным доступом (статья 9). Граждане и организации имеют право на доступ к документальной информации и о них самих (статья 8). Отказ в доступе к открытой информации, как и к информации о самом себе, может быть согласно ст. 13, 14, 24 Закона обжалован в суд[5].

Еще одним из основных способов поиска информации является обращение гражданина, то есть направленные в орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностному лицу письменное предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в орган государственной власти, орган местного самоуправления. Данный способ регламентируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Так, в ст. 4 ФЗ от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» , закреплены основные виды обращений: предложение, заявление, жалоба. Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату. При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Результатом поиска информации в виде обращения гражданина в органы государственной власти, органы местного самоуправления является получение соответствующих сведений в виде письменного ответа по существу обращения. Свобода информации выражается также в праве каждого свободно передавать, производить и распространять информацию законными способами. «Передача» информации в смысле ч.4 ст.29 означает коммуникацию с конкретными лицами (адресатами), а «распространение» информации производится для всеобщего сведения или для неопределенного круга лиц. «Производить» информацию в смысле ч.4 ст.29 означает фиксировать на носителях информации сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах. Отсюда вытекает недопустимость монополии государства на производство и распространение информации. Средства распространения информации могут быть как государственными, так и общественными, частными. Так, ст. 7 Закона «О средствах массовой информации» признает право гражданина, объединения граждан, постоянно проживающего в России иностранного гражданина и лица без гражданства быть учредителем газеты или иного СМИ. Согласно ст. 6 Закона «Об информации, информатизации и защите информации» гарантируется право собственности граждан на информационные ресурсы и распоряжения ими. Однако часть 4 статьи 29 не исчерпывает все нормы, касающиеся информации и закрепленные в Конституции Российской Федерации.

К числу информационных прав и свобод, закрепленных в конституции также можно отнести:

- право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23 Конституции РФ);

- право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23);

- гарантированную государством свободу массовой информации, запрет цензуры (ч. 5 ст. 29);

- право распространять религиозные и иные убеждения (ст. 28);

- право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33);

- право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды (ст. 42);

- право на получение достоверной информации о фактах, создающих угрозу жизни и здоровью людей (ст. 41);

- право на свободу выбора языка общения и творчества (ч. 2 ст. 26);

- право на свободу всех видов творчества, преподавания (ч. 1 ст. 44);

- право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48).

Все вышеперечисленные нормы, так или иначе, затрагивают право каждого гражданина свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. То есть все они объединены в своем значение в части 4 статьи 29 Конституции. Так, например, статья 33 является одновременно и политическим правом, и условием реализации права на доступ к информации. Часть 3 ст. 41, ст. 42 являются продолжением сущности права на доступ к информации и его содержанием. Часть 1 ст. 44, ч. 2 ст. 44 являются содержанием права на информацию, поскольку закрепляют право на интеллектуальную собственность, полученную в результате творчества, доступ к культурным ценностям. Отдельно следует сказать и о части 2 статьи 24, устанавливающей, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом». Так как, по мнению А.В. Малько, «Оперативное и комплексное обеспечение населения актуальной нормативной информацией (но не прочей официальной или неофициальной) является наиболее близким к реализации права на информацию моментом в деятельности государства» . Эта позиция подкреплена абзацем 6 пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан»: «Каждый гражданин имеет право получить, а должностное лицо, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах»[6] .

Все эти нормы закрепляют право на информацию на конституционном уровне, а если говорить о более широком - законодательном уровне, то по оценкам специалистов, в институт права на информацию входят нормы свыше трех десятков законодательных актов. «Соответствующие нормы, даже без учета информационных прав СМИ, имеются как минимум в 38 законах, 1 указе Президента, 18 постановлениях и 1 распоряжении Правительства, 30 актах ведомственного уровня, регулирующих вопросы здравоохранения, экологии, транспорта, связи, прав потребителей, деятельности органов внутренних дел, охраны труда, взаимоотношений с таможенными налоговыми органами и других сфер жизни» .

Таким образом, подведем итоги указанному выше. Конституционное право граждан на информацию или просто право граждан на информацию один из самых молодых в области прав и свобод человека не только в нашей стране, но и во всем мире. В условиях развития демократии это еще и один из важнейших институтов, обеспечивающий свободу распространения информации и ее получения, возможность быть в курсе деятельности органов власти. Основной нормой конституции, затрагивающей данное право, является часть 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации. Она фактически обобщает все перечисленные ранее нормы в себе. Нельзя не заметить, что издано огромное количество законов, подзаконных актов и иных правовых актов, а также международных договоров и пактов которые так или иначе затрагивают данный институт прав и свобод человека. Это, в совокупности со сравнительной молодостью этого института, выделяет его среди других, свидетельствует о его важности.