Первые преобразования административно-территориальной системы и поиск принципов государственного устройства

К осени 1917 года Россия представляла собой конгломерат административных единиц, неравнозначных по экономическому и политическому развитию, неоднородных по национальному составу. Необходимость изменения административно-территори­ального устройства была очевидна. Динамика событий после Февральской революции лишний раз подтверждала насущность решения этой проблемы. Однако в первые месяцы советской власти было трудно говорить о разработке общегосударственно­го плана преобразований.

Первые изменения административно-территориального деле­ния были связаны с установлением советской власти на местах. Прежние уездные и губернские центры не могли рассматривать­ся большевиками как политические форпосты, в силу их исклю­чительно административного значения и существования органов самоуправления, пользующихся поддержкой у населения. В то же время основные силы пролетариата были сосредоточены в новых промышленных районах. С целью подвести «...более проч­ный фундамент под здание Советской власти» 24 декабря 1917 года НКВД предложил Советам немедленно приступить к перестройке административно-территориального деления, наце­ленной, главным образом, на перенос административного цент­ра в те города, где еще до Октябрьской революции сформиро­вались сильные Советы¹. Параллельно началось разукрупнение территориальных единиц, призванное усилить влияние новых органов власти².

Самым динамичным и бесконтрольным в это время было из­менение волостного деления, диктовавшееся не столько полити­ческими, сколько местными интересами земельного передела.

В условиях фактической утраты центром контроля над террито­рией и провозглашения всевластия Советов вопросы территори­альных границ автоматически оказались в ведении местных ор­ганов власти. Позже эта практика была узаконена декретом СНК РСФСР от 27 января 1918 года «О порядке изменения границ губернских, уездных и проч.»³.

Стихийные изменения территориального устройства привели к излишней дробности административно-территориальных еди­ниц, резкому увеличению численности местного аппарата, но вместе с тем и способствовали переходу власти в руки Советов, которые, воспользовавшись ситуацией, стали трактовать лозунг «Вся власть Советам» как «Вся власть местам». В образовавшем­ся после революции вакууме власти местные Советы, их испол­комы чувствовали себя независимыми по отношению к центру. Советское руководство сознавало, что отсутствие контроля над регионами создает опасность для самой власти. Пытаясь его ус­тановить, в январе 1918 года НКВД выпустил инструкцию о структуре органов управления на местах, в которой предписы­валось создавать их в соответствии с перечнем центральных нар­коматов. Это внесло еще большую путаницу в определение ком­петенции органов управления и еще более поощрило местниче­ство.

Одновременно с перекройкой территории в рамках унитарно­го государства, которым являлась Россия в первое время после Октябрьской революции, все острее вставал вопрос о коренном пересмотре формы государственного устройства.

Изначально большевики были сторонниками унитарного го­сударства, но тактика революционной борьбы заставляла их кор­ректировать свои взгляды. Изменение идеологических установок диктовалось национальным вопросом. Долгое время большеви­ки не уделяли нации какого-либо внимания, поскольку прежде всего речь шла о борьбе классов. В 1903 году, в одной из своих первых работ по национальному вопросу, В. И. Ленин ультима­тивно требовал от Союза армянских социал-демократов отказать­ся от «своей программы... федеративной республики»⁴. Однако «право нации на.самоопределение», начиная еще с середины XIX века, было одним из главных требований демократических и национальных движений во всем мире⁵. Отрицание националь­ного вопроса ставило в проигрышное положение РСДРП(б) по сравнению с другими политическими силами и не позволяло заручиться необходимой в революционной борьбе поддержкой национальных регионов. В резолюции Поронинского совещания в 1913 году уже указывалось на возможность создания двтоно-

мии, которая рассматривалась как форма организации многона­ционального государства, ничуть не нарушающая демократичес­кий централизм⁶. Признав право нации на самоопределение, большевики значительно усилили этот лозунг, провозгласив еще и полную свободу отделения, что уже предполагало националь­но-территориальный принцип устройства России.

После Февральской революции руководители партии были вынуждены радикально подойти к решению вопроса о государ­ственном устройстве. Это было продиктовано активизацией на­ционального движения. Так, летом и осенью 1917 года в рамках административных границ начали обосабливаться национальные регионы. Работавший в Бийске национальный съезд алтайцев одобрил создание национальных волостей народности шорцев, в районе Минусинска и Ачинска хакасы создавали национальные уезды во главе с земствами. Аналогичные процессы проходили и у других народов, которые требовали введения автономии и самоуправления с законодательным сеймом. По вопросу об от­ношении к центру в большинстве регионов не было единого мнения. Идеологи национально-культурной автономии, выра­жавшие интересы тех национальностей, которые жили «череспо-лосно» с другими народностями, были сторонниками унитарного государства и признавали за центром право определять положе­ние автономий. Поборниками национально-территориальной ав­тономии выступали представители тех территорий, где нацио­нальность проживала компактно.

Вместе с тем, учитывая усиление местного самоуправления и стремясь расширить собственное влияние, большевики были вы­нуждены признать целесообразность создания ненациональных образований на базе Советов. В соответствии с решением VII (Апрельской) партийной конференции в ряде областей Со­веты взяли управление в свои руки. В масштабе уездов, сел, во­инских частей появились так называемые советские республики. В мае 1917 года они были созданы в Красноярске, Переславле, Кронштадте и др. С осени 1917 года автономии начинают скла­дываться как государственная форма и становятся ведущей те­мой в революционном движении⁷.

Выступая на I Всероссийском съезде Советов (июнь 1917 г.), В. И. Ленин был вынужден признать, что «в складывающихся условиях не стоит бояться отделения республик», под которы­ми подразумевались как национальные, так и маленькие совет­ские⁸. Он обмолвился даже, что к вопросу о борьбе с аннек­сией одного народа другим «ближе подходит к истине» съезд крестьянских депутатов, который в мае высказался за федера-

цию регионов, национальная обособленность которых вовсе не обязательна.

^>! Точку зрения В. И. Ленина разделяли не все члены партии. В марте 1917 года в газете «Правда» появилась статья И. В. Ста­лина «Против федерализма», а на VII (Апрельской) конференции Г.Л.Пятаков, выражая позицию большинства, выступил против «раздробления крупных государственных образований на мелкие», которое приведет к ослаблению проповедуемого ими централиз­ма и рассредоточению власти по федеративным или автономным частям⁹.

После Октябрьской революции для большевиков федерация, стала политической уступкой, подчинением тактических устано­вок общей стратегии — построению социализма. В условиях ос­трейшей социальной и политической борьбы, полной дезинтег­рации страны, развала армии и государственного аппарата, ок­купации и утраты контроля над значительной частью территории было необходимо предложить такую модель организации госу­дарства, которая приостановила бы центробежные тенденции и одновременно сохранила бы преимущество классового подхода. Учитывая уже наметившиеся до Октябрьской революции изме­нения в территориальной структуре России, федеративная мо­дель в наибольшей степени отвечала этим требованиям.

Первым актом, в котором говорится о Российской Федератив­ной республике, стало подписанное 4 декабря 1917 года В. И.Ле­ниным Положение о земельных комитетах, в котором впервые автономные единицы рассматривались как члены федерации¹⁰. В подтверждение этого на III Съезде Советов (январь 1918 г.) Со­ветская республика учреждалась на основе свободных наций «как федерация Советских национальных республик»¹¹. Ее строитель­ство носило экспериментальный характер, ибо не существовало еще ни одного субъекта или территории, обладающего определен­ным статусом, поэтому в вопросе относительно определения фор­мы государственных взаимоотношений «можно и должно идти на уступки, в этом можно перепробовать и то, и другое, и третье», — говорил В. И. Ленин¹².

Наиболее вероятным выглядело в начале 1918 года создание федерации на основе экономического или географического прин­ципов. Первые автономные образования РСФСР создавались «снизу» в рамках старых административно-территориальных обра­зований и носили географический характер. Так, в начале февра­ля 1918 года автономной советской республикой провозглашалась Терская область, а следом возникли Кубанская и Донская облас­ти, Черноморская и Таврическая губернии, Туркестанский край.

Другой вариант предполагал образование территориально-эко­номической федерации^ возможность которой связывалась с су­ществованием областных объединений, созданных еще до Ок­тябрьской революции в развитых промышленных регионах. Пос­ле провозглашения в октябре 1917 года всевластия Советов областные Советы становятся реальными органами власти и уп­равления в областях, которые объединяли несколько губерний по экономическому принципу. Наиболее значимыми были Западное, Московское, Северное и Уральское областные объединения.

Проект создания областной федерации серьезно рассматри­вался в отделе местного управления НКВД. Еще до III Съезда Советов его руководитель М. И. Лацис составил «Конспект о Советской власти, как в городах, так и в деревнях», носивший характер неофициальной инструкции местным советам. Исполь­зуя опыт государственного строительства первых месяцев совет­ской власти и сложившуюся до революции практику существо­вания областных объединений, он считал, что «губернии, свя­занные национальными, географическими или экономическими узами», должны объединиться в области, которые войдут в со­ветскую федерацию¹³. Данный проект подвергся резкой критике Сталина, обвинившего Лациса в увлечении «географическим фе­дерализмом».

Это было связано с тем, что уже в первые месяцы советской власти встал вопрос о соотношении полномочий губернских и областных Советов с центральными органами власти и управле­ния. Наличие самостоятельных в политическом и экономиче­ском плане областей не увязывалось с центристскими взглядами руководителей государства, чрезвычайной ситуацией Граждан­ской войны и интервенции. Ведь областные советы создавали собственный аппарат по образу и подобию центрального, само­стоятельно выстраивая тем самым механизм взаимоотношения с центральной властью, отдаляя ее от непосредственного управле­ния местными советами. На конкуренцию органов Московской, Северной и Уральской областей с центром прямо указывалось на заседании Конституционной комиссии 1 апреля 1918 года. Со­ветское правительство не было сторонником создания федера­ции на основе областных объединений, сепаратные тенденции которых были очевидны. Вместе с тем в первой половине 1918 ода вопрос о целесообразности областного деления в целом не ставился. В Конституции 1918 года оно рассматривалось как промежуточное звено территориального устройства между губер­ниями и республикой. Вводился четкий иерархический порядок отношения губерний с областью и области с центром. Права и

компетенция областных советов были аналогичны кругу деятель­ности местных органов власти, а разница заключалась только в территории.

23 декабря 1918 года ВЦИК принял постановление «Об об­ластных объединениях», изменившее подход к областному деле­нию. Так, областные объединения Центрального промышленного региона, где вопрос о советской власти был решен, упраздня­лись, а новые учреждались только там, где Советы не имели должного влияния и проведение в жизнь «всех предначертаний Центральной Советской власти» было затруднительным (на Ура­ле, Западе и Севере). Областные советы выступали как «подсоб­ные к центру органы на местах»¹⁴. Учитывая опыт существова­ния областей и одновременно признавая политическую целесо­образность их создания для некоторых регионов, правительство придало вновь образуемым объединениям гибкую администра­тивную форму. Их место в системе управления территорией не было четко обозначено. Центральные учреждения могли соотно­ситься с местными органами власти или непосредственно, или, если того требовали обстоятельства, через областные объедине­ния. Такой же была схема и обратной связи. Губернские советы при желании могли принимать решение о своем выходе из об­ластного объединения, ставя об этом в известность Президиум ВЦИК. Во многом условному положению областных объедине­ний способствовало слияние аппаратов облисполкома и губис-полкома, находившихся в одной губернии.

Хотя областные объединения и сложились на базе промыш­ленных районов России, они имели политическое значение. Можно проследить, как заинтересованность в их существовании исчезала по мере укрепления власти большевиков на местах и полностью исчезала в 1919 году. ■■

Вопрос о принципах создания советской федерации оставал­ся открытым вплоть до принятия Конституции 1918 года. В ходе работы над ее проектом возник спор о федеративных началах в советском государстве. Уже на первом заседании Конституцион­ной комиссии ВЦИК 5 апреля 1918 года Сталин предложил «столковаться, как понимать федеративную республику, которую мыслят по-разному»¹⁵. С этой целью комиссия поручила ему и профессору М. А. Рейснеру подготовить доклад об общих прин­ципах федерации. Сталинский проект «Общих положений Кон­ституции Российской Социалистической Федеративной Совет­ской Республики», исходя из программных положений партии, определял федерацию как союз советов областей, отличающих­ся особым бытом и национальным составом.

Оппозиционным по отношению к нему был проект образова­ния советской федерации без учета национального фактора, пред­ложенный профессором М. А. Рейснером, опасавшимся, что наци­ональная государственность неизбежно приведет к преимуществу лиц коренной национальности. Максимум, что допустимо, — это «всеобщее право культурного самоопределения национальностей». Сама же федерация должна строиться на экономическом принци­пе социалистического хозяйственного производства и основывать­ся на коммунах, под которыми он понимал территориально-хозяй­ственные единицы, прообразами которых были существовавшие Кронштадтская и Петроградская коммуны. Такой взгляд на госу­дарственное устройство отражал первоначальную большевистскую концепцию государственного строительства, уже апробированную при создании советских республик в 1918 году. Самым уязвимым местом данного проекта, с точки зрения И. В. Сталина, было от­сутствие административной вертикали власти. Области обладали законодательными правами, своими конституциями, исполнитель­ными органами, судом, финансами, полицией, органами просвеще­ния и здравоохранения, что исключало строгий контроль со сто­роны партийных и государственных центральных органов¹⁶.

Член Конституционной комиссии А. А. Шрейдер также счи­тал, что национальный принцип не может быть использован при создании федерации и наиболее «безболезненным» выглядело бы ее построение на базе существующих губерний, уездов и во­лостей.

Проект Конституции П. П. Ренгартена, одного из сотрудни­ков Отдела законодательных предположений НКЮ, основывал­ся на отрицании не только национального, но и территориаль­ного принципа государственного устройства. Членами федера­ции, по его мнению, должны быть профессиональные союзы.

В ходе обсуждения Конституции вообще предлагалось отка­заться от федерации, сохранив унитарное устройство с нацио­нально-культурной автономией. Такое предложение, основыва­ющееся на реальных тенденциях решения национального воп­роса в послеоктябрьский период, содержалось в проекте Отдела законодательных предположений НК юстиции¹⁷. При сохранении территориальной целостности государства обеспечивались куль­турные и религиозные права народов. Эта идея была использо­вана мусульманскими съездами в Казани, областными съездами в Сибири, на Дальнем Востоке, Центральной Радой на Украине при определении статуса национальных меньшинств.

Большевики же идею культурно-национальной (персональ­ной) автономии отвергли. Пытаясь увязать национальный воп-

рос с классовым, они прекрасно сознавали, что такой подход может расколоть рабочее движение по национальному призна­ку и тем самым его ослабить.

Принося в жертву революционной борьбе реально возможное решение национального вопроса, большевики пошли по пути создания национально-территориальных образований. С полити­ческой точки зрения и стратегии революционной борьбы это имело положительное значение. Л. Д. Троцкий в своих воспоми­наниях отмечал, что московский период деятельности СНК «стал вторично в русской истории периодом собирания государства и создания органов управления ими»¹⁸.

После провозглашения в Конституции 1918 года националь­ного принципа построения государства федерация рассматрива­лась исключительно «как возможность разрешения националь­ного вопроса» и отвергалась как форма устройства для государств однонациональных¹⁹.