Новая структура отрасли

Органы управления топливно-энергетическим комплексом

В начале 1990-х годов формировались государственные органы, регулировавшие топливно-энергетический комплекс (ТЭК). Одним из ключевых ведомств стало Министерство топлива и энергетики России, созданное 28 февраля 1991 года. Сначала его возглавил бывший заместитель министра топлива и энергетики СССР Анатолий Дьяков. Почти сразу его сменил Владимир Лопухин, который к маю 1992 года должен был разработать единую концепцию реформ в ТЭКе. Лопухин вышел из академической среды, не имел опыта правительственной работы, и «нефтяные генералы» встретили его в штыки.

В мае 1992 года Лопухин предложил оставить регулируемые цены на газ и электроэнергию и отпустить цены на нефть. Ведь необходимость реформы цен на энергоносители стала очевидна сразу после либерализации цен на большинство товаров. Например, «Нижневартовскнефтегаз» в 1990–1991 годах оказался не в состоянии выполнять задания по добыче нефти для государственных нужд. Дело в том, что фиксированная цена на нефть в 1991 году (60 рублей за тонну) при росте цен на оборудование, материалы и услуги в 2–3 и даже в 10 раз не позволяла ему рассчитаться с долгами и не оставляла средств на производственную деятельность. Чтобы спасти одно из крупнейших объединений страны от финансового краха, Минтопэнерго выделило ему дополнительные экспортные квоты (2,5 млн тонн во втором полугодии 1992 года).

Кроме либерализации цен, Минтопэнерго хотело ввести налоговые льготы, чтобы стимулировать накопление в нефтегазовом комплексе. Оно разработало проект структурной реформы для привлечения иностранных инвестиций. Ельцин не одобрил концепцию Лопухина и весной отправил его в отставку. 30 мая 1992 года на его место был назначен заместитель председателя правительства по топливно-энергетическому комплексу Виктор Черномырдин.

Но идеи Лопухина победили: уже в сентябре 1992 года прямой контроль над ценами на нефть и нефтепродукты был заменен косвенным регулированием. А в феврале 1995 года было отменено и госрегулирование цен на нефть, однако сохранено администрирование тарифов на транспортировку нефти.

Кадровая чехарда в Минтопэнерго продолжалась все 1990-е годы: за десятилетие сменилось с десяток министров. Среди них были влиятельные нефтяники и газовики Юрий Шафраник (бывший глава администрации Тюменской области) и Петр Родионов (генеральный директор «Лентрансгаза» и член совета директоров «Газпрома»), реформаторы, не имевшие опыта работы в отрасли, – Борис Немцов и Сергей Кириенко. Министром побыл и Сергей Генералов, который раньше занимал высокие должности в «Роспроме», «МЕНАТЕПе» и дружил с тогдашним премьером Сергеем Кириенко, и ярый государственник Виктор Калюжный. Министерская текучка не способствовала стабильности в секторе. К тому же ведомство теряло лучшие кадры, которых переманивали частные компании.

Помимо Минтопэнерго, большую роль в нефтяной промышленности России играет Министерство природных ресурсов. Этот государственный орган, управляющий фондом недр, был создан 14 августа 1996 года на базе части Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов, Роскомгеологии и Роскомвода под руководством главы Роскомгеологии Виктора Орлова. Положение о министерстве было утверждено Постановлением Правительства от 17 мая 1997 года № 588. 3 августа 1997 года министр издал Приказ «О проверке реализации выданных лицензий на право пользования недрами» № 139 – с тех пор угроза отзыва лицензии у недропользователей за невыполнение условий лицензионного соглашения стала еще одним рычагом давления, которое государство оказывает на нефтяников.

В октябре 1991 года была создана государственная корпорация «Роснефтегаз» вместо упраздненного Министерства нефтяной и газовой промышленности СССР, которую учредили 47 производственных объединений России, добывавших 90% нефти СНГ. Ее возглавил Лев Чурилов, бывший министр, опытный производственник, поработавший во всех нефтяных «горячих точках» Союза.

Нефтяные законы

Параллельно разрабатывали новое законодательство по ТЭКу. Закон «О недрах» от 21 февраля 1992 года № 2395–1 закрепил государственную собственность на все минеральные ресурсы и дал компаниям право вести геологоразведку и добычу на основе лицензий, выдаваемых через тендеры. Была введена система платежей за пользование недрами. Возник принцип «двух ключей», согласно которому лицензия вступала в действие, только если она подписана представителями федеральной и региональной властей. Этот принцип позволил местным властям говорить с нефтяниками по-хозяйски и выбивать из них финансирование для детских садов, больниц, поставки бюджетникам топлива по низким ценам. Москва тогда остро нуждалась в политической поддержке регионов и поэтому максимально расширяла их полномочия.

В ответ на критику со стороны российских и иностранных специалистов в феврале 1995 года в закон была введена статья «Собственность на недра», по которой все недра находятся в совместном распоряжении государства и субъектов Федерации, а добытые ресурсы могут быть в государственной, региональной, муниципальной или частной собственности.

30 декабря 1995 года был принят Закон «О соглашениях о разделе продукции» № 225-ФЗ, а поправки к налоговому законодательству, определившие налоговые нормы для таких соглашений, были внесены только 7 января 1999 года. В соответствии с законом 1995 года при заключении соглашения о разделе продукции (СРП) инвестор платит за пользование недрами и налог на прибыль, а добытое сырье в определенной пропорции делится между государством и инвестором. Инвестор может без ограничений вывозить из России принадлежащие ему углеводороды. При этом не менее 70% оборудования, материалов и услуг он обязан приобретать у российских подрядчиков. Была принята и «дедушкина оговорка» – обязательство принимающей стороны не ухудшать условия заключенных ранее СРП.

В 1990-е годы российские и иностранные компании возлагали огромные надежды на СРП, полагая, что под этот режим попадут десятки сложных месторождений (Самотлор, Ванкор, Ромашкинское, Приобское и др.). Нефтяники активно лоббировали включение месторождений в перечень разрешенных к разработке на условиях СРП, но встречали жесткое сопротивление Госдумы. Так, в 1997 году депутаты отказались утвердить список из 250 месторождений, подпадавших под действие СРП, который предложило правительство. Госдума сократила список до 10 месторождений, да и тот в итоге отклонила.

Сейчас в режиме СРП реализуется только три проекта: «Сахалин-2», «Сахалин-1» и «Харьяга», запущенные еще до принятия этого закона.

СРП «Сахалин-2» было подписано 22 июня 1994 года – впервые в России. По нему разрабатывают Пильтун-Астохское и Лунское месторождения с извлекаемыми запасами нефти и конденсата в 531 млн тонн и газа в 684 млрд куб. м. В 1991 году тендер на разработку этих месторождений выиграли Marathon, McDermott и Mitsui, в 1992 году к ним присоединились Mitsubishi и Shell, образовав так называемый консорциум МММШМ. В 1994 году была создана компания-оператор Sakhalin Energy. До 2006 года это был единственный сахалинский проект без российского участия: акционерами Sakhalin Energy являлись Shell – оператор и главный акционер с 55% акций, Mitsui – 25% акций, Mitsubishi – 20%. Первая нефть с Пильтун-Астохского месторождения пошла в 1999 году.

СРП «Сахалин-1» было подписано 30 июня 1995 года. По нему разрабатывают месторождения Чайво, Одопту и Аркутун-Даги с извлекаемыми запасами в 307 млн тонн нефти и 485 млрд куб. м газа. В 1990-х годах его акционерами были Exxon – оператор проекта с 30% акций, японская SODECO с 30% акций, оставшиеся 40% акций делили «Сахалинморнефтегаз-Шельф» и «Роснефть». Первая нефть в его рамках была добыта в октябре 2005 года.

СРП «Харьяга» было подписано 20 декабря 1995 года, первая нефть пошла в 1999 году. По нему разрабатывают Харьягинское месторождение, расположенное в Ненецком АО. В СРП участвуют французская Total (50% акций), норвежская StatoilHydro (40%) и Ненецкая нефтяная компания (10%), а в ноябре 2009 года иностранные компании уступили 20% прав в пользу государственной «Зарубежнефти».

Новая структура отрасли

Начало приватизации положил Указ Президента РФ «Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно-производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения» от 17 ноября 1992 года № 1403. Акционерный капитал компаний делился на 25% привилегированных и 75% обыкновенных акций; 51% обыкновенных акций (то есть 38% всего капитала) передавался государству сроком на три года. Остальные распределялись между сотрудниками компании и продавались на чековых аукционах. Иностранцы могли приобрести не более 15% акций нефтяных компаний, хотя это ограничение было снято в 1997 году.

Указом № 1403 были созданы компании «ЛУКОЙЛ», «ЮКОС», «Сургутнефтегаз», государственное предприятие «Роснефть», «Транснефть» и «Транснефтепродукт». «Роснефть» получила в доверительное управление закрепленные на три года в федеральной собственности пакеты акций 259 (из 301) предприятий нефтяного сектора.

Этот же Указ предусматривал образование в Башкирии 28 акционерных обществ с закреплением в федеральной собственности по 38% их акций («Башнефть», Уфимский НПЗ, «Уфанефтехим», «Салаватнефтеоргсинтез» и др.). Но Президиум Верховного Совета Башкортостана в декабре 1992 года приостановил его действие в республике – в эпоху «парада суверенитетов» центр на такие вещи смотрел сквозь пальцы. В итоге предприятия акционировались по нормативам Башкирии, и 27 из них было отнесено не к федеральной, а к республиканской собственности.

Затем создание вертикально-интегрированных компаний продолжилось. В 1994–1995 годах на основе предприятий, входивших в «Роснефть», были образованы: «Славнефть» – «транснациональная» российско-белорусская компания, чтобы компенсировать задолженность Белоруссии перед Россией, «СИДАНКО», ТНК, «Сибнефть» и чисто региональные компании – Восточная нефтяная компания, «ОНАКО» и «КомиТЭК». Некоторые активы из состава «Роснефти» были переданы «ЛУКОЙЛу» и «ЮКОСу».

Была сформирована и республиканская «Татнефть». В феврале 1994 года Россия и Татарстан подписали договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий и заключили специальные соглашения по нефтяной промышленности. В том же году объединение «Татнефть» было акционировано. В трудные для отечественной нефтянки 1990-е годы Казань, проводившая относительно независимую от Москвы политику, облегчила «Татнефти» условия работы. Во многом благодаря весомым налоговым льготам компании, работавшей на старых месторождениях, удалось остановить спад добычи, удерживая ее на уровне 24 млн тонн/год.

Сначала новые вертикально-интегрированные компании были холдингами, владевшими акциями в компаниях по нефтедобыче, переработке и сбыту. Их интеграцию ускорил Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по совершенствованию деятельности нефтяных компаний» от 1 апреля 1995 года № 327. Он разрешил обмен акции «дочек» на акции материнских компаний и преобразовал государственное предприятие «Роснефть» в ОАО «Роснефть».

Полной неожиданностью стало создание «Сибнефти» специальным Указом Президента РФ «Об учреждении открытого акционерного общества «Сибирская нефтяная компания» от 24 августа 1995 года № 872. В состав компании вошли «Ноябрьскнефтегаз» – одно из перспективнейших добывающих предприятий страны, Омский НПЗ – самый мощный и современный в России, «Ноябрьскнефтегазгеофизика» и «Омскнефтепродукт». Возглавил ее Виктор Городилов, генеральный директор «Ноябрьскнефтегаза». За этим Указом угадывалась рука Бориса Березовского. Эксперты полагают, что «Сибнефть» была создана для финансирования предвыборной кампании Бориса Ельцина 1996 года. С «Сибнефтью» ассоциируется и появление на политической сцене Романа Абрамовича: в сентябре 1996 года он вошел в совет директоров компании.

В 1990-е годы вертикально-интегрированные нефтяные компании помогали властям удовлетворять внутренний спрос на нефтепродукты. Государство контролировало объемы экспорта нефти, тем самым регулируя объемы переработки в России. Но вертикальная интеграция имеет и свои минусы. Во-первых, возникает проблема трансфертных цен, используемых внутри компании, в том числе и с целью налоговой оптимизации. Во-вторых, ВИНК монополизируют некоторые региональные рынки нефтепродуктов, что может приводить к завышению цен на нефтепродукты. В-третьих, тормозится развитие малого и среднего бизнеса в отрасли.

Экспорт нефти

Экспорт нефти всегда был для России основным источником валютных поступлений. Все бывшие советские республики, кроме богатых углеводородами Казахстана, Туркмении и Азербайджана, зависели от российской нефти. Но после 1992 года экспорт в ближнее зарубежье постоянно сокращался. Сохраняли его по политическим, а не коммерческим соображениям: мало кто из тех потребителей мог покупать нефть по мировым ценам, да и вовремя платить они особо не любили.

Либерализация внешней торговли была основой основ экономических реформ 1991–1992 годов. Чтобы приостановить падение нефтедобычи, право экспорта нефти и нефтепродуктов передали нефтедобывающим компаниям, геологическим предприятиям, НПЗ, трейдерам – всего более чем 120 организациям. Между ними разгорелась жесткая конкуренция, и из-за явного демпинга в 1992 году цена на российскую нефть упала на 20%. Тогда экспорт был рекордно мал – лишь 65 млн тонн.

Вошло в моду освобождение от уплаты экспортных пошлин. По данным МВД, в 1992 году без пошлин было вывезено 67% нефти, в результате бюджет недобрал 2 млрд. долларов. Поначалу нефтяные компании могли экспортировать нефть, только получив экспортные квоты от Минтопэнерго, Минэкономики и Министерства внешнеэкономических связей. В 1993–1994 годах нефтяникам выдавали квоты на 10–15% общей добычи, в 1998 году – в среднем уже на 34%. Но реально квоты зависели от лоббистской мощи компаний. К примеру, в 1994 году «Сургутнефтегаз» экспортировал 18% своей нефти, а «Черногорнефть» – только 9%.

Кризис неплатежей

В 1993–1994 годах в условиях галопирующей инфляции компаниям было выгодно задерживать оплату за товары и услуги. Хорошо было только автозаправочным станциям, с которыми клиенты рассчитывались наличными. Поскольку правительство активно практиковало «товарные кредиты», нефтяникам приходилось отпускать нефтепродукты в долг, а крупные потребители – сельское хозяйство и силовые министерства – денег за них не возвращали. Нефтеперерабатывающие заводы, пострадавшие от неплатежеспособных аграриев и силовиков, не торопились расплачиваться за полученную от нефтедобывающих компаний нефть. Эксперты полагают, что вклад в кризис неплатежей внесли и директора некоторых НПЗ, которые «прокручивали» оборотный капитал вместо того, чтобы платить нефтедобытчикам. В результате добывающим предприятиям пришлось хуже всех. Им оставалось лишь сокращать инвестиции, закрывать скважины и задерживать зарплату. Не получавшие денег нефтяники в ответ бастовали. Популярным на митингах стал плакат «Голодный нефтяник – позор России!»

Осенью 1993 года вспыхнула отраслевая стачка из-за того, что нефтяники не получали зарплату более полугода. Тогдашняя система налогообложения привела к тому, что практически весь фонд оплаты труда работников нефтегазовых отраслей облагался прогрессивным налогом на прибыль, а реальная зарплата нефтяников и газовиков – прогрессивным подоходным налогом. При этом дебиторская задолженность предприятиям сектора превысила 3 трлн рублей. Тогда бастовало около 7 тыс. человек, грозя перекрыть поставки нефти и газа в Европейскую часть страны. Рабочие приняли обращение к трудящимся Надымского района и всем гражданам России с призывом выразить солидарность с бастующими. «Больше года правительство и многочисленные комиссии занимаются обманом. Все наши обращения к президенту, правительству остаются безответными. Сегодня грабительскими налогами нас поставили на колени», – говорилось в обращении.

Неплатежи росли, предприятия нищали, налоги не вносились вовремя. Пришлось возвращаться к натуральному хозяйству. В Тюмени в 1994 году был подписан самый крупный договор об уплате налогов сырьем в бюджет области. Нефть «Ноябрьскнефтегаза» власти поставляли на Омский НПЗ, нефтепродукты – в Кемеровскую область, откуда через «Кузбассразрезуголь» в Тюмень шел уголь для отопления городов. А «Нижневартовскнефтегаз» выплачивал в бюджет Нижневартовска «живыми деньгами» только 11%, остальное – продукцией.

Налоги

ТЭК всегда был «дойной коровой» бюджета, обеспечивая более 60% его доходной части. В 1990-е годы налоги стали настоящим бичом нефтяников.

Указ Президента РФ «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году» от 22 декабря 1993 года № 2268 позволил региональным и местным властям вводить налоги и сборы с прибыли, не предусмотренные законодательством РФ. Менее чем за год возникло около 70 новых налогов, в том числе одиозных – типа «отчислений на содержание местной футбольной команды». К тому же налогообложение регулировалось более чем 800 подзаконными актами Минфина и Государственной налоговой службы. Пышным цветом расцветала коррупция из-за многочисленных налоговых льгот, предоставляемых «по блату». Нефтяники проблему решали традиционно – выбивая себе льготы и ища лазейки в налоговом законодательстве. Популярными среди них стали «внутренние офшоры» – территории, которые имели право предоставлять налоговые льготы компаниям, заключившим соглашения с региональными властями о реализации инвестиционных проектов.

Ханты-Мансийский автономный округ оказался на третьем месте в стране после Москвы и Московской области по налоговым поступлениям в федеральный бюджет и на первом месте – по задолженности.

Государство искало различные пути решения налоговых проблем. В частности, на «ЮКОСе» как крупнейшем должнике был опробован механизм реструктуризации задолженности в рамках Постановления Правительства РФ «Об условиях и порядке реструктуризации задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет» от 5 марта 1997 года № 254. «Дочки» «ЮКОСа» («Юганск» и «Самара») выпустили облигации на сумму задолженности под гарантии материнской компании и передали их государству. В феврале 1998 года «МЕНАТЕП» выкупил у государства долги «ЮКОСа».

Для выбивания налоговых долгов с нефтяников использовалась и система экспортных трубопроводов «Транснефти». Так, 4 мая 1998 года премьер Сергей Кириенко подписал Постановление Правительства РФ «О дополнительных мерах по обеспечению полноты уплаты налогов нефтедобывающими организациям» № 417, по которому с 1 июля необходимым условием доступа нефтедобывающих организаций – налоговых должников к системе магистральных нефтепроводов стало перечисление валютной выручки от реализации экспортированной нефти на определенные совместно с Государственной налоговой службой счета в банках.

Нефть и политика

В середине 1990-х годов сформировались мощные промышленно-банковские империи: «Сибнефть» – «СБС-Агро», «СИДАНКО» – «ОНЭКСИМ», «ЮКОС» – «МЕНАТЕП». Их рождение благословил Указ Президента РФ «О создании финансово-промышленных групп в Российской Федерации» от 5 декабря 1993 года № 2096. Нефтяные банкиры были достойно представлены в «семибанкирщине» Борисом Березовским (Объединенный банк), Александром Смоленским («СБС-Агро»), Михаилом Фридманом (Альфа-Банк) и Михаилом Ходорковским («МЕНАТЕП»). В 1996 году «нефтяные генералы» дружно поддержали Бориса Ельцина. Глава «ЛУКОЙЛа» Вагит Алекперов был его доверенным лицом на выборах в Тюменской области. Даже аполитичный Владимир Богданов, руководитель «Сургутнефтегаза», внес деньги во внебюджетный избирательный фонд.

В борьбе за нефтяные активы компании использовали грозное оружие – прессу, которую они контролировали. «ЛУКОЙЛ» тогда владел 41% акций газеты «Известия», «ОНЭКСИМ» – 20% акций «Комсомольской правды» и тесно сотрудничал с журналом «Эксперт». «СБС-Агро» был связан с Издательским домом «Коммерсантъ», а «МЕНАТЕП» – с Moscow Times. И стреляло это оружие часто и метко. Например, в СМИ нашумело «дело литераторов» осени 1997 года против Альфреда Коха, Анатолия Чубайса, Петра Мостового, Максима Бойко и Александра Казакова, которых обвиняли в получении 100 тыс. долларов от швейцарского издательства за неопубликованную книгу по истории приватизации в России.

В то время в Госдуме нефтяники имели мощное лобби – партию «Новая региональная политика», которую возглавлял председатель Союза нефтепромышленников Владимир Медведев. А в 1994 году в Совете Федерации была образована Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия во главе с сенатором Юрием Шафраником – тогдашним министром топлива и энергетики.