Вопрос 2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

В отечественном правоведении и в законодательстве понятие “ответственность” долгое время использовалось для обозначения последствий правонарушения, состоящих в применении и реализации санкции нарушенной нормы права. В таком понимании ответственность исследуется в общей теории права и в ряде отраслевых наук, излагается в научных трудах и в учебной литературе. В том же смысле это понятие обычно используется в законодательстве и в практике применения к правонарушителям мер, предусмотренных санкциями правовых норм (уголовная, административная, дисциплинарная, имущественная ответственность). В конце 60-х годов в научных трудах появилось, а затем получило распространение другое понятие — понятие правовой позитивной ответственности, чаще всего толкуемое как синоним правомерности.

Ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений.

Согласно статье 47 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом.

Анализируя муниципальную ответственность, следует разграничить ответственность должностных лиц органов местного самоуправления и ответственность самих органов местного самоуправления.

В зависимости от вида юридической ответственности мож­но выделить уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную и муниципально-правовую ответственность. Названные виды юридической ответст­венности различаются следующими признаками.

Порядок привлечения к ответственности регулируется нор­мами разных правовых отраслей. Так, порядок привлечения к уголовной ответственности регулируется нормами уголовного права; к материальной — нормами трудового права и т. п.

Основания. Основанием любого вида юридической ответст­венности является правонарушение, но основанием уголовной ответственности является такая его разновидность, как престу­пление, гражданско-правовой — гражданско-правовой деликт, дисциплинарной — дисциплинарный проступок, муниципаль-но-правовой — утрата доверия.

Шкала взысканий. За административный проступок могут быть наложены штраф, исправительные работы, администра­тивный арест и т. д.; за дисциплинарный проступок — выго­вор, строгий выговор и т. д., за гражданско-правовой деликт — пеня, возмещение вреда и т. д.

Порядок привлечения к ответственности. Уголовная ответ­ственность налагается в судебном порядке.

Круг лиц или органов, налагающих взыскание. Уголовное на­казание налагается только в судебном порядке; дисциплинарное взыскание налагается руководителем или вышестоящим в порядке подчиненности должностным лицом; административ­ное взыскание налагается, например, административной ко­миссией, органами внутренних дел.

Форма правоприменительного акта. В уголовном праве это приговор, в административном — постановление, в граждан­ском — решение и т. д.

Перед кем наступает ответственность. Уголовная или ад­министративная ответственность наступает перед государст­вом; муниципально-правовая — перед населением муници­пального образования.

Нужно отметить, что особенности разных видов ответст­венности в юридической литературе освещаются достаточно хорошо. При решении вопросов о привлечении к ответствен­ности органов местного самоуправления и их должностных лиц можно наглядно ощутить комплексную природу муници­пального права как отрасли права.

Одним из ключевых понятий в законодательном определении местного самоуправления является “самостоятельная и под свою ответственность” деятельность населения по решению вопросов местного значения. Эта деятельность осуществляется населением в значительной мере через органы местного самоуправления. Поэтому важно, прежде всего, обеспечить зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления от населения – основного субъекта прав местного самоуправления. Этому служат различные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, закрепленные в законодательстве о местном самоуправлении. Организационный механизм осуществления норм муниципального права об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления определяет население муниципального образования в уставе муниципального образования.

Федеральный Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением: утрата доверия населения. Эта правовая категория – “утрата доверия населения” – является важнейшим элементом не только правовой доктрины местной, муниципальной демократии, но и народовластия в целом.

Федеральный Закон не определяет порядка и условий ответственности органов местного самоуправления в результате утраты доверия: они устанавливаются в уставе муниципального образования.

Об утрате доверия населения можно говорить лишь применительно к выборным органам местного самоуправления и выборным должностным лицам местного самоуправления, ибо они получают в результате выборов своеобразных “мандат доверия” от населения на решение вопросов местного значения.

В статье 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции" закреплено, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Та­ким образом, при принятии устава муниципального образова­ния непосредственно население или представительный орган местного самоуправления определяет формы ответственности выборных лиц и в том числе возможность и необходимость введения института отзыва депутата.

Практика и муниципальное законодательство знают следующие правовые институты, посредством которых население может выразить недоверие выборным органам и должностным лицам местного самоуправления: местный референдум; отзыв через эти институты муниципальной демократии населения выражает свою волю, свое отношение к выборному органу или должностному лицу муниципального образования.

Местный референдум назначается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования. Процедурные вопросы назначения и проведения местного референдума определяются муниципальным образованием с учетом закона субъекта Российской Федерации о местном референдуме.

В уставах муниципальных образований процедура отзыва, как правило, отсутствует; этот вопрос должен регулироваться законом субъекта Российской Федерации. Следовательно, в уставах муниципальных образований содержится бланкетная норма, отсылающая к закону субъекта Российской Федерации.

Введение института отзыва направлено на усиление связи выборного лица местного самоуправления с населением[164]. За небольшое время избирательной кампании не всегда бывает просто оценить деловые качества депутата. Кроме того, каче ства, необходимые для избрания, и качества, необходимые для принятия управленческого решения, — разные. Отзыв позво­ляет вносить достаточно оперативно коррективы в деятель­ность выборных лиц местного самоуправления. Такой меха­низм нужен, по своей природе он является достаточно демо­кратичным.

В настоящее время в большинстве уставов городских и сельских муниципальных образований предусмотрен институт отзыва депутата и/или выборного должностного лица местно­го самоуправления. Следует отметить, что механизм отзыва выборного лица местного самоуправления детально разрабо­тан в законодательстве далеко не всех субъектов РФ. В уставах муниципальных образований также не регламентируется вся процедура отзыва депутата представительного органа местного самоуправления или выборного должностного лица. Обычно в уставах муниципальных образований закрепляется, что осно­ванием отзыва депутата является утрата доверия населением, выраженная на референдуме.

Основаниями отзыва депутатов являются:

• утрата доверия избирателей (Алтайский, Красноярский края. Белгородская область);

• совершение проступков, порочащих звание депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица (Ал­тайский, Красноярский края, Белгородская область);

• систематическое без уважительных причин невыполне­ние обязанностей, возложенных на депутата законом о стату­се депутата представительного органа местного самоуправле­ния (Алтайский край);

• грубое нарушение выборным должностным лицом Кон­ституции Российской Федерации, федеральных и краевых за­конов, устава муниципального образования (Алтайский край)[165].

Инициатива об отзыве выборного лица местного самоупра­вления может исходить от граждан, проживающих на террито­рии соответствующего округа (Воронежская, Белгородская об­ласти, Республика Хакасия, Алтайский, Красноярский края), депутатов представительного органа местного самоуправления (Республика Хакасия), избирательных объединений, выдви­нувших данного депутата (Белгородская область. Алтайский, Красноярский края). Практически всегда инициатива об отзы­ве выборного лица местного самоуправления должна подтвер­ждаться сбором подписей в ее поддержку.

В соответствии с законами субъектов Российской Федера­ции об отзыве депутатов и выборных должностных лиц мест­ного самоуправления в поддержку предложения об отзыве не­обходимо собрать:

• не менее 10% голосов от числа избирателей округа, в котором выборное лицо было избрано (Алтайский край);

• не менее одной десятой от числа избирателей соответ­ствующего округа, зарегистрированных на момент избрания депутата, выборного должностного лица местного самоуправ­ления (Белгородская область);

• не менее 5% от общего числа граждан соответствующе­го округа, имеющих право участвовать в голосовании (Респуб­лика Хакасия, Воронежская область);

• не менее 1% избирателей соответствующего избиратель­ного округа; однопроцентная норма может не соблюдаться, ес­ли предложение поддерживают не менее 5 тыс. избирателей со­ответствующего избирательного округа (Красноярский край).

Во всех рассматриваемых законах субъектов Российской Федерации оговариваются условия, при которых невозможно проведения голосования по отзыву депутата представительно­го органа местного самоуправления или выборного должност­ного лица местного самоуправления. Так, предложение о про­ведении голосования не может быть внесено ранее чем:

• через год (Республика Хакасия), 6 месяцев (Алтайский, Красноярский края, Белгородская область) с момента избра­ния;

• через год (Воронежская область. Республика Хакасия, Алтайский край), 6 месяцев (Красноярский край, Белгород­ская область) с момента проведения голосования по отзыву, если в результате голосования выборное лицо сохранило свои полномочия.

Голосование не может быть проведено позднее чем за год (Республика Хакасия, Воронежская область), 9 месяцев (Ал­тайский край), 6 месяцев (Красноярский край. Белгородская область) до истечения срока полномочий.

В уставе муниципального образования могут быть закреплены основания и виды ответственности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, которые заменяют свою должность по контракту либо по решению представительного органа местного самоуправления. В данном случае ответственность наступает не перед населением, а перед органом или лицом, которых население уполномочило выражать и занимать свои интересы например, согласно федеральному закону “об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 16), глава муниципального образования может быть избран представительным органом, которому он подотчетен. Устав муниципального образования может предусмотреть основания и формы ответственности главы муниципального образования, который избран на свою должность представительным органом местного самоуправления.

В уставе муниципального образования могут бать закреплены также различные формы контроля со стороны населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее распространенной формой такого контроля являются отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Федеральный Закон “об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусматривает, что подотчетность органов и должностных лиц местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований (ст. 16, 17)

Для обеспечения реальной ответственности, зависимости органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля их деятельности очень важна инициатива жителей муниципального образования, их самоорганизации, оказании ими своих прав и интересов, их заинтересованность в решении вопросов местного значения.