I. Проблема трудоустройства молодёжи: глобальная тенденция, общеевропейская проблема, региональная и национальная (беларуская) специфика

Обязательное распределение выпускников: в поисках альтернативы

I. Проблема трудоустройства молодёжи: глобальная тенденция, общеевропейская проблема, региональная и национальная (беларуская) специфика

Проблема нахождения первого рабочего места выпускниками вузов – одна из наиболее актуальных в мире и сложных для решения, поскольку в ней как в капле воды отражается многоуровневая система далеко не простых взаимосвязей и отношений между рынком образования и рынком труда. Согласно Всемирному докладу ООН «Занятость молодежи: перспективы молодых людей в поиске достойной работы в эпоху перемен», составленному в 2011 году, одной из глобальных тенденций развития современного рынка труда является все более уязвимое положение молодых людей. Последствия мирового финансового и экономического кризиса 2008 года в наибольшей степени затронули именно эту возрастную группу рабочей силы в большинстве регионов мира. В конкурентной борьбе на рынке труда ситуацию, в которой оказывается современная молодежь, социологи все чаще описывают в терминах «зависимости» и «бесправия» (1). В докладе «Глобальные перспективы занятости 2013» Международной организации труда (МОТ) при ООН обосновывается пессимистичный прогноз роста молодежной безработицы, которая в 2017 г. будет составлять в Испании более 50%, в Италии и Греции – более 30% (2).

Однако даже пессимистичный прогноз МОТ на поверку оказался слишком оптимистичным. К концу первого квартала 2013г. занятость молодежи в странах ЕС упала до рекордно низкого уровня, а безработица достигла рекордно высокого уровня, при котором практически каждый четвёртый молодой европеец оказался в поисках работы (3). По данным Евростата за самый неблагоприятный 2013г. удельный вес 15-24-летних безработных европейцев составлял: в Греции – 58, 3%, в Испании – 55,5%, в Хорватии – 50%, в Италии – 40%, на Кипре – 38, 9%, в Португалии – 38, 1%. В среднем в странах ЕU-28 23,6% (в странах еврозоны – 24,2%) 15-24-летних европейцев в 2013г. не имели работы. (4) На пособия по безработице в 2013г. в ЕС уходило 153 млрд евро в год (более 1% ВВП).

И тем не менее, по данным статистической службы ЕС Евростат, в июле 2015 уровень безработицы в ЕС упал до самого низкого уровня с июня 2011 года — 9,5%, а в странах еврозоны до самого низкого с февраля 2012-го — 10,9%. При этом самое значительное падение уровня безработицы в процентном выражении показали самые проблемные южные страны – Болгария (с 11,5% до 9,4%), Испания (с 24,3% до 22,2%), Португалия (с 14,1% до 12,1%) и Хорватия (с 16,9% до 15,1%). В том числе была снижена безработица молодёжи до 20,4% в странах ЕС и до 21, 9% в странах еврозоны. (5) При этом рост занятости в Италии и Испании специалисты объясняют как раз рациональными и эффективными реформами рынка труда этих стран, в рамках которых был сделан упор на занятость молодежи, а также упрощены условия найма и увольнения рабочих. (5)

Не менее тревожна ситуация с занятостью молодёжи и в странах СНГ: в общей численности безработных доля молодых людей в возрасте 15-24 года составила в 2013 году в целом по СНГ 25%. Как и во многих других странах, уровень безработицы среди молодежи 15-24 лет в странах СНГ выше (безработица в странах СНГ составляет от 5 до 16% экономически активного населения). Доля молодежи в возрасте 15-24 лет в общей численности безработных находится в диапазоне от 10% в Казахстане до 37% в Таджикистане. При этом, по оценке Статкомитета СНГ, наихудшие показатели в европейской части СНГ у Беларуси (28%), которая занимает четвёртое место снизу после Таджикистана (37%), Киргизии (35%) и Азербайджана (34%). (6)[1]

Распределение безработных по возрасту в странах СНГ по результатам обследований рабочей силы, 2013г., %

Источник: Рынок труда в странах Содружества в 2013 году / Статистика СНГ. Статистический бюллетень, 2014 № 10 (541). С. 55.

Правда, 2013 год, в странах СНГ, в отличие от стран ЕС, продолжил тенденцию снижения безработицы, которая составила 13,8% против 14,5% в 2012 году, 15,2% в 2011 году и 16% в 2010 году (6).

Уровень безработицы в СНГ, странах Европейского союза (ЕС-28), Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), США и Японии, 2005-2013гг., % экономически активного населения

Источник: Рынок труда в странах Содружества в 2013 году / Статистика СНГ. Статистический бюллетень, 2014 № 10 (541). С. 33.

Однако, если мы сосредоточим внимание на интересующей нас социальной группе – людях, имеющих высшее образование (по международной классификации МСКО 5-8) – то обнаружим, что доля безработных с высшим образованием в странах СНГ значительно больше, чем в странах ЕС. Так, если в среднем в странах ЕС удельный вес безработных с высшим образованием по состоянию на 2014г. составлял 7% (8), то аналогичный средний показатель за относительно благополучный для стран СНГ 2013г. составил 24% (6). Это красноречиво свидетельствует о том, насколько велико конкурентное преимущество людей с высшим образованием на рынках труда ЕС и СНГ.

Особое положение среди стран СНГ занимает Республика Беларусь, которая, согласно данным экспертов Статкомитета СНГ имеет один из самых плохих среди стран СНГ показателей по безработице среди молодёжи (см. выше), а по словам министра образования – наилучший в СНГ. При этом Беларусь является, пожалуй, единственной страной в СНГ и одной из немногих в мире, сохраняющей обязательное распределение на законодательном уровне и широко применяющей её на практике.[2] Помимо того, что практикуемое в Беларуси обязательное распределение нарушает ратифицированные Республикой Беларусь Конвенции Международной организации труда – Конвенцию № 29 (ратифицирована БССР 30.07.1956) “О принудительном труде” (1930) и Конвенцию № 105 (ратифицирована РБ 25.09.1995) “Об упразднении принудительного труда” (1957) – сохранение модели обязательного распределения не эффективно и уже не отвечает вызовам времени. Неэффективность обязательного распределения особенно отчётливо проявляется в условиях экономического кризиса, обостряющего слабые места системы обеспечения первого рабочего места. Об этом открыто говорят ректора вузов Беларуси, столкнувшиеся в этом году с проблемой отзыва заявок работодателями: сокращающие свой штат в условиях кризиса предприятия больше не в состоянии трудоустраивать “молодых специалистов”. Однако, ещё задолго до кризиса работодатели и выпускники, загнанные государством в условия обязательного распределения в «добровольно-принудительном» порядке, искали (и нужно признать, успешно находили) пути уклонения от обязательного распределения. Доверие к институту распределения подрывало и само государство, закрывая глаза на накапливающиеся проблемы с обязательным распределением одних выпускников («студентов-бюджетников», чей удельный вес составляет 1/3 от общей числености выпускников) и лишая права на получение первого рабочего места других («студентов-платников», чей удельный вес составяет 2/3 от общей численности выпускников).

Все вышеперечисленные обстоятельства дают основания для переосмысления обязательного распределения как регулятора системы согласования рынка образования и рынка труда Беларуси. Для продуктивного переосмысления и успешного реформирования системы распределения необходимы три вещи: во-первых, получить трезвое и адекватное понимание состояния дел в сложившейся системе обязательного распределения (диагноз); во-вторых, изучить опыт успешных и эффективных систем, апробированных на протяжении достаточно долгого времени и способных отвечать на нестандартные вызовы современности (анализ); и, в третьих, спроектировать новую, релевантную условиям Беларуси модель системы обеспечения первого рабочего места выпускникам высших учебных заведений (терапия).

II. Состояние системы согласования рынка образования и рынка труда Беларуси и проблема эффективности института обязательного распределения

Институт обязательного распределения является наследием советской системы образования, которая была достаточно органична для практически 100% государственной плановой экономики. Однако, спустя 25 лет после распада СССР экономика и структура занятости населения Беларуси радикально изменились. Согласно официальным данным Белстата за июль 2015г. на предприятиях и в организациях с государственной формой собственности занято лишь 39% занятого в экономике населения, в то время как более 60% населения заняты в предприятих и организациях с частной (57,8%), смешанной с иностранным участием (6,9%) и иностранной (3,2%) формами собственности. (24) Столь радикальная трансформация занятости населения – даже с учётом сильного государственного участия в частном секторе экономики – неизбежно требует новых форм и методов взаимодействия между частными акторами рынка труда и государством.

С другой стороны, не менее существенные перемены произошли и в самой системе высшего образования – 2/3 студентов получают высшее образование на платной основе, что свидетельствует о новом типе отношений между «потребителем» и «поставщиков» образовательных услуг: отныне это преимущественно рыночные отношения «купли-продажи». При этом (sic!) государство является абсолютным монополистм на рынке образовательных услуг в сфере высшего образования: почти 90% студентов-платников от их общей численности обучается в государственных высших образовательных учреждениях. Таким образом, в ситуации, когда 2/3 студентов и 2/3 работодателей находятся друг с другом в прямых рыночных отношениях, а 9/10 студентов-платников обучаются в государственных вузах, сохранение модели обязательного распределения является неизбежно ограниченным, противоречивым и неэффективным.

Оно является ограниченным, поскольку, с точки зрения юридической корректности и экономической целесообразности (эффективности), она может распространяться лишь на отношения между работодателями с государственной формой собствености и студентов, обучающихся на бесплатной основе. Только в таком случае можно было бы вести речь о корректном государственном заказе специалистов для соответствующего госсектора экономики. Формально именно такая модель и имеет место в Беларуси. Однако, во-вторых, именно в силу своей ограниченности модель обязательного распределения оказывается юридически противоречивой и дискриминационной в отношении практически всех акторов на рынке образования и рынке труда (о противоречии международным нормам МОТ и правам человека см. выше).

В отношении студентов бюджетной формы обучения она является дискриминационной, поскольку нарушает их право на бесплатное образование, зафиксированное в Конституции Республики Беларусь (Ст. 49). Обязательное распределение является для студента-бюджетника, получившего бесплатное образование на оговоренных условиях (=«конкурсной основе» - см. Ст. 49), дополнительной, не оговоренной в «контракте с государством» (т.е. Конституции) «платой» - своего рода современной «барщиной», которую несёт выпускник на протяжении всего времени принудительного труда.

В свою очередь, освобождённые от необходимости принудительного труда «студенты-платники» дискриминированы тем, что государство, продав «студентам-платникам» образовательные услуги, ставит их в неравные условия со «студентами-бюджетниками» и практически не выполняет обязательства гарантии первого рабочего места. Это свидетельствует о «социальной безответственности» государства, что вступает в противоречие с прописанным в Конституции социально-правовым статусом Республики Беларусь: согласно статье 1 «Республика Беларусь – унитарное демократическое социальное правовое государство» (курсив – А.Л.).

Распределяя «выпускников-бюджетников» преимущественно на предприятия с государственной формой собственности, которые имеют приоритет при подаче заявок перед предприятиями и организациями частной формы собствености, государство дискриминирует частный сектор экономики и ставит работодателей частного и государственного сектора экономики в неравные условия.

Обязательное распределение неэффективно по целому ряду причин.[3] Прежде всего, в силу неэффективности модели прогнозирования потребности в трудовых ресурсах, которая основывается на заявительном принципе[4]: по результатам заявки предприятий в органы государственного управления о дополнительной перспективной потребности в кадрах формируются контрольные цифры приёма в учреждениях образования в соответствии с Общегосударсвенным Классификатором Республики Беларусь «Специальности и классификации».[5] Корректная с формальной точки зрения модель (работодатели формируют спрос) не учитывает специфики поведения государственных предприятий на рынке труда: сам спрос предприятий на трудовые ресурсы является производным от административно навязанных объёмов производства (прогнозные показатели выпуска продукции) и количественых темпов роста, которые, в условиях экстенсивного развития, обеспечиваются предприятиями за счёт роста кадрового ресурса. Между тем, за скобками остаётся качество продукции и эффективность использования имеющихся трудовых ресурсов: как правило, на предприятиях имеется избыток не только нереализованной продукции, но и кадров. Причём чем хуже финансовое положение и выше износ основных производственных фондов, тем больше текучесть кадров и выше потребность в кадрах (по данным экспертов, в сельском хозяйстве, строительстве и машиностроении она доходит до 60% от среднесписочной численности занятого в этих отраслях населения) (20; 140). Таким образом, как отмечают эксперты, уже «на этапе прогнозных оценок потребности предприятий в специалистах, предприятия подают необоснованную информацию на рынок образовательных услуг» (20; 139).

Данная ситуация усугубляется необоснованной инициативой учреждений образования, заинтересованных в увеличении (или, как минимум, в сохранении) контрольных цифр приёма и активно навязывающих предприятиям потребности в кадрах. Стоит отметить, что такое поведение учреждений образования на рынке труда, обусловлено не только заинтересованностью в контрольных цифрах приёма (и соответствено, объёмах бюджетного финансирования), но и обязательством обеспечивать первое рабочее место для студентов буджетной формы обучения. В результате, как справедливо отмечают эксперты, «планы приёма формируются самими производителями образовательных услуг на основе формирования инерционных экстраполяционыхх прогнозов кадровых потребностей в специалистах с высшим и средним образованием по принципу «от достигнутого»». (20; 140) Таким образом, обязательное распределение во многом является фактором искажения прогнозов кадровых потребностей в специалистах. Кроме того, система обязательного распределения легитимирует и тем самым усугубляет практику субъектов системы образования, ориентирующихся при предоставлении платных услуг на социальный (спрос населения), а не на экономический спрос (потребности работодателей). В силу превалирования спроса потребителей образовательных услуг над спросом потребителей трудовых ресурсов образовательные учреждения ориентируются не столько на согласование интересов работодателей и потребителей образовательных услуг, сколько на содействие трудоустройству выпускников.

Не менее существенным препятствием эффективному согласованию рынка образования и рынка труда является несогласованность действий профильных министерств, решающих перспективные потребности в кадрах: Министерства образования, Министерства труда и социальной защиты и Министерства экономики.

Наконец, Общегосударственный классификатор Республики Беларусь «Специальности и квалификации» ОКРБ 011-2001 содержит ряд морально устаревших специальностей и оставляет нерешённым вопрос «определения потребности в кадрах разнообразных квалификаций и обеспечения её сответствия с финансированием подготовки (что связано в свою очередь с распределением контрольных цифр приёма)…» (20; 140).

В результате всех вышеозначенных причин практика обязательного распределения, частично решая проблему безработицы среди выпускников учреждений образования, отражает и усугубляет ряд системных проблем на рынке труда: качество предлагаемых к распределению рабочих мест снижается, поскольку в систему распределения, как правило, попадают рабочие места с высокой текучестью кадров и низким уровнем оплаты, в то время как престижные и выскооплачиваемые вакансии заполняются на конкурсной основе и не предлагаются выпускникам. Это, в свою очередь, негативно сказывается на имидже системы обязательного распределения и мотивации выпускников: с одной стороны, выпускники рассматривают обязательное распределение как наказание, от которого уклоняются всеми возможными способами и путями (что способствует коррумпированию и имитации всей системы распределения); с другой стороны, в условиях предопределённости трудовой судьбы у выпускников воспитывается пассивность в поиске рабочего места.

Таким образом, обязательное распределение, частично (на 1/3 выпускников, 1/3 работодателей и 1/3 рынка труда) содействуя трудоустройству выпускников, не решает более глубокой проблемы рассогласования (дисбаланса) рынка образования и рынка труда, но лишь усугубляет её.