Использование социально-культурных ресурсов

На протяжении всей фазы после соглашения важно найти и привлечь те элементы культуры, которые могут поддержать мирное соглашение. Эти элементы могут представлять собой особые группы (такие, как старейшины) или общественную деятельность включая формы представительного руководства), которые были маргинализированы или отстранены от власти во время конфликта стороны соглашения (третьи стороны) должны искать традиции, которые могут поддержать реконструкцию и сделать так, чтобы она действительно опиралась на общину. Должно быть достигнуто согласие между социально-культурными "мирными ресурсами" и мирным соглашением, которое выгодно и для соглашения и для этих ресурсов, и укрепляет оба эти компонента.

Следовательно, часто бывает полезно осуществить анализ общества, чтобы определить разные источники для поддержки мирного процесса. Участники семинара проделали такой анализ общества следующим образом:

Руководство политическое, экономическое социально-культурное, религиозное

Институты среднего сектора СМИ и культурные учреждения, церковь, академические круги

Массы общины, организации народа

Чем больше частей общества могут быть вовлечены в реализацию мирного соглашения, тем лучше. В другом семинаре по развитию способностей это было суммировано в следующем высказывании: "У успехов много родителей".

Соглашение между бывшими конфликтующими сторонами может положить начало новой "культуре мира", которую политические партии, группы интересов и социальные слои, такие как военные, коммерсанты, деятели образования, все - соглашаются принять и развивать. Это направлено на то, чтобы заменить нетерпимость и насилие прошлого. СМИ могут играть важную роль в этом процессе. Обучение в школах может ориентироваться на мирные аспекты приобщения к жизни общества, откровенно говоря о негативных и позитивных уроках прошлого. Но важно, чтобы новой культуре мира "учились" взрослые в той же степени, что и подрастающее поколение. Разные поколения могут иметь вполне различные качества и представления, к которым должно будет подстраиваться образование в отношении идей мира, и которые могут быть ресурсами для трансформации конфликта.

57. В.Ф.Петровский. Миротворческая стратегия ООН

Если обратиться к первоначальным намерениям основателей Организации Объединенных Наций и к главным идеям Устава, то становится предельно ясно, что стратегические цели, поставлен­ные перед Организацией, представляли собой широкий мандат на обеспечение мира, стабильности и благополучия. В то время эти три понятия были тесно взаимосвязаны и имели относительно равную значимость. Этот изначальный замысел был поистине провидческим и открывал перед Организацией возможности для осуществления широкого спектра мер во имя этих грандиозных целей. К сожалению, для воплощения этого замысла в жизнь не было возможности.

В Организации Объединенных Наций появились новые средства обеспечения мира и были созданы операции по поддержанию мира (ОПМ) в традиционном понимании этого термина. Вместе с тем мало кто отдает себе отчет в том, что понятие "операции по поддержа­нию мира", которое со временем стало столь тесно ассоциироваться с самой ООН, в Уставе вообще отсутствует. Эта концепция пролегает где-то на грани между положениями главы VI Устава (о мирном разрешении споров) и положениями главы VII (о принудительных мерах для восстановления мира), и именно по этой причине об опе­рациях по поддержанию мира порой говорят как о мерах в соответ­ствии с главой 64 Устава. Юридическим основанием для проведения таких операций является конкретный мандат, определяемый Сове­том Безопасности для каждой отдельной миссии.

В нынешних условиях ООН действует на основе новой концеп­ции безопасности. Во всем тексте Устава слова "мир" и "безопасность" неизменно связываются друг с другом и на практике толкуются как синонимичные понятия. Однако в наши дни широко признается, что безопасность является понятием более высокого по­рядка, чем мир: оно подразумевает нечто большее, чем простое от­сутствие войны. Безопасность представляет собой гарантию от на­сильственных. хаотических изменений, и Организация Объединен­ных Наций призвана сыграть важную роль в обеспечении того, что-бы структурные преобразования, типичные для конца нашего столетия, протекали упорядоченно, в эволюционном русле.

Операции по обеспечению мира, которые в настоящее время развернуты в самых разных регионах земного шара, можно раз­делить, исходя из их содержания, на четыре общие категории: глобальные операции, проводимые под эгидой Организации Объе­диненных Наций; трансконтинентальные, проводимые НАТО и ОБСЕ; традиционные региональные и субрегиональные операции и, наконец, национальные операции.

Вслед за первоначальной волной успехов в проведении опера­ций по обеспечению мира сразу же после окончания холодной войны неудачи, постигшие ООН в Сомали, бывшей Югославии и районе Великих озер, несколько поубавили всеобщий оптимизм первых лет этого периода и привели к глубокому переосмысле­нию возможностей данных операций ООН. Был сделан стратеги­ческий выбор, и новая политика Организации Объединенных На­ций в отношении операций по обеспечению мира призвана ста­ вить во главу угла превентивные действия и изыскивать новатор­ские методы постконфликтного миростроительства.

В последние годы концепция превентивной дипломатии была расширена за счет включения военных рычагов в арсенал средств обеспечения мира. Развертывание Организацией Объединенных Наций сил в превентивных целях уже более не считается экстра­ординарным. Дo cиx пop CПРООН в бывшей югославской Республике Македония являются единственным примером превентивного развертывания, но они доказали свою эффективность и создали' прецедент Миссия СПРООН заключалась в том, чтобы не допус­тить распространения югославского конфликта на весь Балкан­ский регион. Помимо своего основного мандата, заключавшегося в наблюдении за положением в приграничной зоне, СПРООН ус­пешно справились с задачей сдерживания внешней агрессии. Это ярко свидетельствует о том, что благодаря развертыванию даже небольшого, почти символического контингента миротворцев ООН можно предотвратить крупные конфликты. В начале 1996 года, в период их максимальной численности, СПРООН имели в своем составе 1050 военнослужащих, 35 военных наблюдателей, 26 сотрудников гражданской полиции, 73 международных граж­данских служащих и 127 сотрудников, нанятых на месте. При­ мерно 1300 человек смогли сыграть важную роль и не допустить кровопролития, не потеряв ни одного человека.

Единственная проблема, связанная с использованием этого средства, носит политический характер: как убедить политиков в необходимости начать действовать на этом раннем этапе. Ведь повлиять на политиков, чтобы они сфокусировали внимание на проблемах в зарубежных странах, которые уже полыхают пожа­ром, и без того достаточно трудно; но почти невозможно убедить их заняться проблемами, которые еще только назревают. Следует обратить их внимание на пример СПРООН и особо подчеркнуть эффективность операций такого рода с точки зрения затрачивае­мых на них средств.

В предложениях по проведению реформы, внесенных Гене­ральным секретарем Кофи Аннаном 15 июля 1997 года, еще раз подчеркивается приоритетное значение, придаваемое превентив­ным действиям, и особо отмечается задача усовершенствования системы глобального наблюдения Организации. Системы раннего предупреждения имеют ключевое значение для подкрепления усилий, предпринимаемых Советом Безопасности и Генеральным секретарем с целью сдерживания конфликтов.

Миротворчество

Несмотря на обозначившуюся в настоящее время тенденцию к активизации деятельности в области превентивной дипломатии и постконфликтного миростроительства, значительная часть опера­ций ООН по обеспечению мира все еще связана с миротворческим процессом, который нацелен на устранение политических и стра­тегических разногласий за счет использования политических, дипломатических и юридических средств. Иными словами, эта функция ООН находится на грани между предупреждением кон­фликтов и проведением операций по поддержанию мира. В сред­ствах достижения этой цели недостатка нет. Они включают в себя всеобъемлющий арсенал, определенный в вышеупомянутой статье 33 и дополненный рядом резолюций и заявлений Генеральной Ассамблеи. Организация Объединенных Наций имеет уникаль­ный опыт в деле использования самых разных из этих рычагов, но, пожалуй, шире всего из них используются посредничество и переговоры.

С расширением круга вопросов, стоящих сегодня перед ООН, Ге­неральный секретарь в качестве стандартной практики начал деле­гировать часть своих политических/дипломатических обязанностей и поручать выполнение некоторых из своих посреднических функ­ций "специальным представителям" или "специальным посланни­кам". Обычно они выбираются из числа старших сотрудников Орга­низации или из числа государственных деятелей, обладающих при­знанным опытом и пользующихся международным авторитетом. Генеральный секретарь, например, назначил специальных послан­ников в целях оживления зашедших в тупик переговоров в Запад­ной Сахаре, Восточном Тиморе и на Кипре.

Эта деятельность является наиболее заметной во всем арсенале средств миротворчества, но я хотел бы заострить внимание на все еще крайне слабо используемом потенциале правовых средств содействия миру, и прежде всего на недостаточном использовании потенциала Международного Суда. В качестве примера миро­творческой деятельности МС я хотел бы отметить его решение от 25 сентября 1997 года, касающееся спора между Словакией и Венгрией по делу о проекте гидроэлектростанции "Габчиково" на Дунае. Это решение было сочтено "имеющим большую значи­мость для развития международного права, и в частности права международных водотоков, международного экологического пра­ва, правового режима ответственности государств, правопреемст­ва государств и права международных договоров". Но что, пожа­луй, еще более важно с миротворческой точки зрения, данное реше­ние было с удовлетворением встречено обеими сторонами, которые в настоящее время ведут переговоры по его осуществлению.

Поддержание мира

Действия по поддержанию мира нацелены на прекращение или, по крайней мере, на сокращение масштабов откро­венного насилия в конфликтных ситуациях посредством вмеша­тельства вооруженных сил в роли разъединяющей стороны. Зада­ча этих сил зачастую заключается в осуществлении наблюдения и оказании помощи в соблюдении ранее достигнутого соглашения о прекращении огня на основе резолюции Совета Безопасности, а также в оказании содействия осуществлению процедур урегули­рования, обычно включая вывод войск. Сила операций по под­держанию мира (ОПМ) — в ненасилии по отношению к участни­кам конфликта. Эти операции подразумевают развертывание присутствия ООН на местах, причем до настоящего времени с согласия всех вовлеченных сторон. Традиционно ОПМ формиро­вались преимущественно за счет военного персонала, предоставляе­мого государствами, выделяющими воинские контингенты, но сего­дня в их состав включаются также полицейские силы и все большее число гражданских служащих. Эта эволюция служит отражением значительного расширения гражданского измерения ОПМ. <…>

Принуждение к миру

Превалирующей тенденцией в международном сообщест­ве сегодня является желание придать операциям по обеспечению мира более "принудительный характер"; принудительные дейст­вия определяются как силовые коллективные военные операции, санкционируемые Советом Безопасности на основании главы VII Устава с целью обеспечить возврат к соблюдению международных норм после серьезного нарушения мира или акта агрессии.

В контексте принуждения посредством использования воору­женных сил развитие событий может проходить по двум сцена­риям: либо эти действия предпринимаются силами, переданными под командование и управление ООН, либо, как это, похоже, все чаще происходит, осуществление этих действий поручается мно­гонациональным силам, действующим на основе мандата Совета Безопасности, но находящимся под командованием и управлени­ем структур, не входящих в систему ООН.

В то же время в последние годы Совет Безопасности в качестве одного из альтернативных средств принуждения в соответствии с главой VII Устава все чаще обращается с призывами к примене­нию экономических санкций на основании статьи 41. Цель таких международных санкций заключается в том, чтобы побудить страну, угрожающую международному миру, изменить свое пове­дение, не прибегая к коллективному наказанию этой страны. От­ сюда следует, что цели этих санкций должны быть четко опреде­лены, что они в целом должны быть соразмерными с поставлен­ной целью и что санкции не должны применяться в течение не­ ограниченного срока. Вопрос о сроках действия режима санкций является весьма деликатным, поскольку между государствами- членами все еще сохраняются разногласия в вопросе об условиях отмены санкций. В данном случае главным критерием остается выполнение резолюций Совета Безопасности.

В связи с санкциями возникают также вопросы этического ха­рактера, обусловленные страданиями, которые выпадают на долю уязвимых слоев населения, и сопутствующим ущербом, причиняе­мым третьим странам. Гуманитарные соображения не раз вынужда­ли Организацию Объединенных Наций устанавливать изъятия из режима санкций. Так обстояло дело, в частности, в Гаити, в бывшей Югославии, Ираке и Ливии в связи с поставками медикаментов и продовольствия. Что же касается претензий третьих стран, которые, к несчастью для себя, оказались соседями или экономическими партнерами стран, против которых применяются санкции, то они могут представляться на основании статьи 50 Устава. В настоящее время по этому вопросу в ООН ведется полемика, в которой все большее число участников высказываются за то, чтобы издержки, сопряженные с коллективным применением санкций, на справедли­вой основе распределялись между всеми государствами-членами.

Миростроительство

Под миростроительством понимаются практические шаги, которые могут быть предприняты для обеспечения ненасильст­венных изменений благодаря деятельности, связанной с социально-экономическим восстановлением, развитием или демократиза­цией. Оно нацелено на устранение коренных причин конфликтов в интересах предотвращения их возникновения или рецидива. С учетом специфики культурной среды в рамках миростроительных усилий должны предлагаться наиболее оптимальные меры для укрепления мира, создания обстановки доверия, поощрения тер­пимости и облегчения взаимодействия между главными дейст­вующими лицами.

Помощь в проведении выборов стала важным аспектом дея­тельности ООН, особенно там, где выборы представляют собой главное звено всеобъемлющего мирного урегулирования. Впервые "компоненту выборов" в мандате ООН был придан столь большой вес в 1990 году в Намибии.

В настоящее время Организация Объединенных Наций нако­пила уникальный опыт в области наблюдения за выборами и про­вела такого рода операции на всех континентах: в Мозамбике и Анголе, в Сальвадоре и Никарагуа, в Камбодже, где такая опера­ция носила, пожалуй, самый всеобъемлющий характер. ООН принадлежит также важная роль в организации и наблюдении за проведением референдумов, как это происходит в настоящее вре­мя в Западной Сахаре.

К разряду миростроительных усилий следует отнести и дея­тельность международного сообщества в области разоружения. Действительно, сегодня, после окончания холодной войны, воз­ник явный дисбаланс между значительно снизившимися потреб­ностями в военной технике и существующими производственны­ми мощностями оборонной промышленности. Перепроизводство подпитывает незаконную торговлю оружием, в частности легкими обычными вооружениями, и создает серьезную угрозу междуна­родной безопасности. Любую деятельность, направленную на обуздание или полное запрещение производства и торговли таким оружием, можно определить как "миростроительство". Усилия международного сообщества по запрещению противопехотных наземных мин, кульминацией которых стало подписание Оттавского договора более чем 120 странами, также вне всякого сомне­ния носят миростроительный характер.

Управление конфликтами

В Организации объединенных наций под этим понимается предотвращение выхода ситуаций из-под контроля и их пе­рерастания в открытые военные действия, а также методичное обуздание конфликтных ситуаций в случае их возникновения. Конкретные примеры этого можно найти в действиях Вооружен­ных сил Организации Объединенных Наций по поддержанию ми­ра на Кипре (ВСООНК) или Сил Организации Объединенных На­ций по наблюдению за разъединением (СООННР) на Голанах.

Но одним из самых важных элементов управления конфлик­тами является обеспечение в конфликтной ситуации должного соблюдения принципов гуманитарного права, закрепленных в Гаагской и Женевских конвенциях. Эти кодексы поведения, ка­сающиеся обращения с военным персоналом и гражданским на­селением, а также применения некоторых видов оружия, необхо­димо шире пропагандировать среди государственных деятелей и военных руководителей во всем мире. Следует активизировать усилия по развертыванию просветительских кампаний, связан­ных с этими вопросами. Приближающиеся 100-летняя годовщина Гаагской конвенции и 50-летняя годовщина Женевских конвен­ций могут послужить цели обеспечения более широкой известнос­ти принципов международного гуманитарного права.

Прежде чем завершить этот обзор операций ООН по обеспече­нию мира, важно подчеркнуть, что права человека представляют собой фундаментальный компонент любой такой операции. По­ мощь Организации Объединенных Наций в этом вопросе может включать в себя разработку и реализацию национальных планов действий в интересах защиты и поощрения прав человека; создание и укрепление национальных правозащитных институтов; вы­ работку рекомендаций относительно способов инкорпорирования международных стандартов в области прав человека в национальное законодательство и политику; укрепление системы от­ правления правосудия; или организацию подготовки по вопросам прав человека для различных профессиональных групп.

Взаимодействие между ООН и другими типами

операций по обеспечению мира

Организация объединенгых наций взаимодействует с операциями по обеспечению мира, проводимыми такими трансконтинентальными образованиями, как НАТО. В бывшей Юго­славии она сотрудничала сначала с СВС, а теперь — с СПС в деле выполнения Дейтонского мирного соглашения.

Сотрудничество с региональными и субрегиональными органи­зациями в интересах поддержания мира и безопасности было предусмотрено еще в главе VIII Устава, но холодная война не позволяла этому механизму в полной мере раскрыть свой потен­циал вплоть до 90-х годов. В связи с невиданным ростом потреб­ностей в проведении операций по обеспечению мира ООН в конце концов осознала, что в одиночку она не в состоянии решить все задачи, которые на нее возлагаются, и что для облегчения этого бремени ей необходимо сотрудничать с другими учреждениями. Главное правило, лежащее в основе подобного сотрудничества, заключается в том, что деятельность региональных организаций должна согласовываться с целями и принципами Устава. В статье 53 Устава даже предусматривается, что для осуществления при­нудительных действий региональными организациями требуются конкретные полномочия от Совета Безопасности.

Без каких-либо претензий на монополию ООН в области про­ ведения операций по обеспечению мира следует все же сделать вывод о том, что деятельность региональных организаций никоим образом не может быть заменой участия ООН. Должна стать нор­ мой практика, когда Генеральный секретарь стремится "подклю­чать" региональные организации к своим собственным усилиям, а не "перекладывать" всю проблему на их плечи. Это не исключает возможности делегирования Советом Безопасности полномочий тому или иному региональному учреждению — но только в чрез­вычайной ситуации, когда Совет Безопасности оказывается не в состоянии принять соответствующие меры, а другие организации могут обеспечить эффективное реагирование.

Сотрудничество с региональными организациями может при­нимать самые разные формы, пять из которых уже формально определились: консультации, дипломатическая поддержка, опе­ративная поддержка, совместное развертывание и совместные операции.

Организация Объединенных Наций уже апробировала эти раз­личные методы сотрудничества с разными региональными груп­пами. В Африке к операциям ООН привлекались и Организация африканского единства, и Лига арабских государств, и Организа­ция Исламская конференция, и Экономическое сообщество западно-африканских государств. В Центральной Америке и Карибском регионе отдельные группы государств и Организация аме­риканских государств оказали поддержку действиям ООН в Ни­карагуа, Сальвадоре и Гаити. В Азии содействие в урегулирова­нии камбоджийского конфликта оказала Ассоциация государств Юго-Восточной Азии. <…>