Тема 12. Россия на пути к конституционному самодержавию

В начале XX в. российская буржуазия впервые заявила о претензиях на участие в политическом и государственном управлении. К началу 1905 г. Россия потерпела крупные поражения в русско-японской войне. Внутреннее положение империи усугублялось

начавшейся первой русской революцией. 18 февраля он подписал манифест, в котором содержалось обещание при условии «искоренения в земле нашей крамолы» проведение «усовершенствование государственного порядка». Одновременно им был подписан рескрипт на имя А. Г. Булыгина, в котором последнему предписывалось создать комиссию для разработки соответствующего законопроекта о Думе. Соображения Булыгина о будущем народном представительстве в середине мая 1905 г. были представлены императору. Одобренные Петергофскими совещаниями принципы и конкретные статьи легли в основу трех опубликованных 6 августа 1905 г. законодательных актов: высочайшего манифеста об учреждении Государственной думы, получившей в прессе название Булыгинской по имени автора ее проекта; ее статуса - «Учреждения Государственной думы» и Положения о выборах в Государственную думу. Согласно избирательному закону («Положение о выборах в Государственную думу») выборы были не всеобщими, а строились на основе смешанной, сословно-имущественно-цензовой системы и были не прямыми, а многостепенными. Избирательные права предоставлялись лицам, владевшим собственностью. Не могли участвовать в выборах женщины, лица, моложе 25 лет, военнослужащие, находившиеся на действительной службе, учащиеся, бродячие инородны, рабочие, ремесленники, батраки, деревенская беднота и т. д. Для крестьян, получивших право голоса, были установлены четырехступенчатые выборы.

Однако, волна революции поднималась и 17 октября 1905 г. Николай II подписал манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», подготовленный С.Ю. Витте. В отличие от предыдущего в манифесте 17 октября содержалось обещание даровать населению основы гражданской свободы на началах неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний, союзов; расширить круг избирателей в Государственную думу и, наконец, наделить Думу законодательными полномочиями. Манифест 17 октября 1905 г. на следующий же день после подписания был опубликован в «Правительственном вестнике». Реформирование исполнительной власти стало важной составляющей деятельности верхнего эшелона власти по подготовке введения представительного органа с законодательными полномочиями. В целом реформа исполнительной власти в лице Совета министров создавала серьезный противовес законодательной Думе и, сохранив неограниченную верховную исполнительную власть в руках императора, способствовала укреплению позиций самодержавия в грядущих, новых для страны условиях думской монархии.

Совет министров в том виде, в каком он был создан в октябре 1905 г., просуществовал до Февральской революции, когда функции Совета министров как высшего органа государственного управления перешли к Временному правительству. Чрезмерная загруженность Совета решением вопросов второстепенной важности в 1909 г. привела к необходимости дальнейшей реорганизации правительства, а именно к созданию так называемого Малого совета министров. Совет министров сокращенного состава прекратил свою деятельность одновременно с Советом министров 27 февраля 1917 г.

Чтобы не оставить Думу с государем наедине, был реорганизован и Государственный совет. Родился замысел преобразовать Госсовет в верхнюю палату российского парламента, наделив ее равными с Думой полномочиями. О своем намерении реформировать Государственный совет власть информировала общество уже на следующий день после подписания императором манифеста 17 октября 1905 г.

Итогом подготовительной работы по преобразованию Государственного совета в верхнюю палату парламента стало принятие серии законодательных актов в феврале 1906 г. К их числу относятся высочайший манифест «Об изменении Учреждения Государственного совета и пересмотре Учреждения Государственной думы», «Учреждение Государственного совета» и «Учреждение Государственной думы».

Первые выборы в Государственный совет состоялись в марте-апреле 1906 г. одновременно с выборами в Государственную думу.

Партийная принадлежность членов Государственного совета не играла определяющей роли для избрания того или иного кандидата в его состав. Не являясь членами политических партий, далеко не все члены его сохраняли политический нейтралитет. Государственный совет с его столетним опытом деятельности был наделен правами верхней палаты парламента. Вместе с тем Государственный совет не пользовался таким влиянием, как Дума, и играл второстепенную роль.

В системе высших государственных органов начала XX в. появилось представительное учреждение с законодательными полномочиями - Государственная дума. Она приступила к работе 27 апреля 1906 г.

Выборы в I Государственную думу проходили на фоне первой русской революции, что в значительной степени отразилось не только на составе депутатского корпуса, но и на всей ее работе. В 82 губерниях и областях было объявлено военное положение или введена усиленная или чрезвычайная охрана. Более 70 тыс. чел. были заключены в тюрьмы за политические преступления. Собрания и митинги были запрещены, предвыборные собрания разрешались с огромным трудом. В этих условиях абсолютную победу на выборах одержала партия кадетов. 8 июля 1906 г. император подписал указ о роспуске Думы.

II Государственная дума, начавшая свою работу 20 февраля 1907 г., оказалась еще более пестрой и более радикальной по своему составу. Выборы, прошедшие в январе, показали усиление как левых, так и правых партий.

Поводом для разгона II Государственной думы стало обвинение 55 членов социал-демократической фракции в подготовке военного переворота. 1 июня 1907 г. в закрытом заседании Думы П.А. Столыпин потребовал немедленной выдачи депутатов-заговорщиков и предания их суду. В ночь со 2 на 3 июня 37 депутатов социал-демократической фракции были арестованы, остальные перешли на нелегальное положение, а утром 3 июня 1907 г. из Высочайшего указа страна узнала о разгоне II Государственной думы.

Проведенная летом и осенью 1907 г. избирательная кампания в III Государственную думу дала правительству те результаты, которых оно ожидало: партийный состав Думы изменился в сторону сокращения числа оппозиционных депутатов. Бесспорным лидером в новой Думе была проправительственная партия октябристов, выражавшая интересы прогрессивных помещиков и крупной буржуазии. Октябристы требовали делового контроля над хозяйственной политикой и финансами.

Этим в значительной степени объясняется тот факт, что III Дума единственная из всех Дум периода думского самодержавия исчерпала пятилетний срок своих полномочий - с 1 ноября 1907 г. по 9 июня 1912 г.

IV Государственная дума по своему составу не намного отличалась от своей предшественницы.

Следует констатировать, что юридически власть монарха была ограничена Манифестом 17 октября 1905 г. Государственное сознание управленческой элиты, включая императора, да и всего цензового российского общества оказалось не готовым управлять и управляться в конституционных условиях. Управленческая реальность 1906-1914 гг. имела главным образом регрессивную тенденцию и это позволяет предположить, что существующая форма государственного управления в Российской империи данного периода можно квалифицировать как конституционную монархию.

Важным этапом внутренней государственной политики явилась столыпинская аграрная реформа, предусматривавшая создание среднего слоя собственников, путем выделения крестьян вместе с землей из общины. Особая роль при этом отводилась земским начальникам, которым была вменена обязанность всячески содействовать деятельности землеустроительных комиссий в деле выделения хуторян и отрубников. Находясь под давлением МВД и губернатора, земский начальник представлял нижнее звено той государственной машины, которая была подключена царем к осуществлению указа 9 ноября 1906 г. Он прямо и непосредственно соприкасался с крестьянами; ему было дано полное право решать их судьбу. Земские начальники на территории своего участка проводили в жизнь все постановления уездных землеустроительных комиссий: давали санкцию на созыв сельских и волостных сходов, утверждали их приговоры, выдавали укрепительные и удостоверительные акты на землю, разрешали споры и т. д.

Мировая война, в которую вступила Россия в 1914 г., вызвала мощный патриотический подъем, внеся существенные коррективы в общественно-политическую ситуацию в стране. Партии и общественные организации за исключением социал-демократов выразили доверие правительству и отказались от оппозиционной деятельности. Однако, неудачи на фронтах Первой мировой войны вызвали усиление оппозиции.

Для императора же переход в оппозицию большинства членов Государственной думы и даже части членов Государственного совета стал поводом для возврата к старым формам правления. Так, 23 августа 1915 г. он объявил себя Верховным главнокомандующим и значительное время проводил в разъездах, в Ставке, предоставив фактически функции соправителя императрице Александре Федоровне.

В начале 1916 г. Николай II предпринял некоторые шаги к примирению с Думой: сместил с поста премьер-министра одиозного И. Л. Горемыкина, а в начале февраля впервые сам явился в Думу.

В начале 1917 г. всеобщее недовольство властью привело к революционному взрыву в столице империи - Петрограде. Это было началом Февральской революции. Одним из последних стал императорский указ от 27 февраля 1917 г. об отсрочке думской сессии. Россия так и не стала в полном смысле слова парламентарным государством.

Тема 13. Крушение монархии. Революция 1917 г.

С отречением Николая II от трона 2 марта 1917 г. появилась реальная возможность перевести Россию на рельсы конституционной монархии. Как известно, Николай II от себя лично и наследника Алексея передал власть своему младшему брату Михаилу Александровичу, который в тех условиях мог подписать какой угодно документ и разделить власть с любым полномочным органом, т. е. даровать народу конституцию. Началось шествие России по пути свободы и народовластия. По возвращении из Швейцарии, под влиянием свежих впечатлений, В.И. Ленин назвал Россию самой свободной, из всех воевавших стран Европы. В ходе Февральской революции на общегосударственном уровне установилось двоевластие: с одной стороны, Временное правительство - правительство буржуазии и помещиков, с другой, - Петроградский Совет, по определению В. И. Ленина. Между ними и развернулась борьба за власть.

Разная социальная направленность и разнородность занятий сразу же вызвали трения между этими властными структурами. Однако до открытого противоборства тогда дело не дошло. В тот период антагонизм между Временным правительством и Петроградским Советом сглаживался важнейшей проблемой, стоявшей перед обществом в целом - борьбой за ликвидацию монархии.

В декларации, опубликованной 3 марта, правительство обещало свободу слова, печати, союзов, собраний и стачек, отменить сословные и национальные ограничения, провести амнистию, заменить полицию народной милицией, реорганизовать систему местного самоуправления и развернуть подготовку к созыву Учредительного собрания.

В первые недели после свержения монархии основной политической силой являлся народный фронт. Главным штабом народного фронта, его политическим центром был Петроградский Совет. Крупные собственники уже тогда располагали большими богатствами и в обстановке общественных потрясений и разновластия легко могли пойти на применение вооруженных средств для самосохранения. В буржуазно-помещичьем стане уже в конце февраля 1917 г. обсуждалась идея установления военной диктатуры. Наиболее реальными претендентами на местную власть весной 1917 г. оказались общественные исполнительные комитеты, институт комиссаров Временного правительства и советы.

В первые месяцы после Февральской революции особым влиянием на местах пользовались Общественные исполнительные комитеты (ОИК). Одновременно с комитетами возникли и действовали Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Система местной административной власти была создана из социально однородной с правительством среды. Ее инициатором выступил центр, назначение комиссаров осуществлялось в приказном порядке и носило волевой характер.

20 апреля в Петрограде начались массовые демонстрации и митинги. На площади перед Таврическим дворцом собрались тысячи людей. Они требовали отставки министра П. Н. Милюкова и отказа от антинародной внешней политики. В ходе апрельского кризиса были предприняты попытки к установлению диктатуры как со стороны буржуазно-помещичьего, так и со стороны леворадикального стана одновременно.

Страна оказалась на грани крупномасштабных насильственных акций, которые могли стать поворотными в судьбах революции. Однако попытки противоборствовавших лагерей установить буржуазно-милитаристскую или пролетарскую диктатуру провалились. В стране быстро назревал новый политический кризис, невиданный за всю историю революции.

События развивались стремительно. 3 июля из правительства вышла группа министров - А.А. Мануйлов, Д.И. Шаховской, Н.В. Некрасов, А.И. Шингарев, П.Н. Переверзев, В.А. Степанов - все члены партии «Народной свободы» - конституционные демократы. 4 июля события достигли кульминации. Лишь 6 июля министр-председатель подписал грозное и вместе с тем плохо продуманное постановление, согласно которому лица, уличенные в призывах к убийствам, разбою, грабежам и погромам, наказывались тюремным заключением на три года; в неисполнении распоряжений власти - заключением в крепости или тюрьме также на три года, а призывы к офицерам, солдатам и другим воинским чинам не исполнять приказы приравнивались к государственной измене.

9 июля И.Г. Церетели выступил на совместном заседании ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов и исполкома Советов крестьянских депутатов с предложением наделить новое правительство неограниченными полномочиями.

Собрание поддержало эти предложения и приняло резолюцию, согласно которой правительство А.Ф. Керенского объявлялось правительством спасения революции, и за ним признавались «неограниченные полномочия». В начале июля были изданы суровые приказы, направленные на подавление какого бы то ни было сопротивления власти. Затем последовал приказ об аресте В.И. Ленина и некоторых других лидеров РСДРП (б).

Как только Л.Г. Корнилов занял ключевую позицию, достаточно высокую для давления на правительство, он предложил кабинету министров ввести смертную казнь на фронте. После введения смертной казни репрессивная кампания в армии стала беспредельной. 12 июля Военному министру и министру внутренних дел было предоставлено право закрывать «без суда и следствия оппозиционные газеты и журналы, призывавшие к неповиновению распоряжениям военных властей, к неисполнению воинского долга и содержавшие призывы к насилию и гражданской войне». Репрессиям подвергались также рабочие, солдаты и крестьяне.

Между тем в конце августа 1917 г. события вышли из-под правительственного контроля на другом фланге. 25-30 августа 1917 г. Главнокомандующий российской армии Л. Г. Корнилов организовал мятеж.

В такой обстановке революционизированные массы все более настойчиво требовали передать класть Советам. Эсеры и меньшевики в обстановке стремительного нарастания кризиса тоже скорректировали свои позиции, заменив лозунг о хлебе требованием «скорейшего созыва Учредительного собрания», и с ее помощью попытались повернуть ход событий в свою пользу. Получив безграничную власть, Керенский, по наблюдению Церетели, не имел возможности своими силами укреплять ее. Он лишь мог сохранить то, чем располагал на деле, и то в течение короткого периода времени.

Это был решающий рубеж в борьбе власти со своим народом, после которого начался процесс ее окончательного распада. 22 октября по всей стране, в том числе и в столице, беспрепятственно прошли многолюдные демонстрации рабочих и солдат в поддержку созываемого Всероссийского съезда Советов. Администрация Керенского оказалась парализованной и в скором времени изжила себя. Она утратила власть еще до вооруженного восстания большевиков. Это было похоже, скорее на социальный эксперимент, чем на взвешенную политику, проводимую с учетом мирового управленческого опыта. Именно поэтому такой курс сразу же натолкнулся на яростное сопротивление не только в России, но и за ее пределами.

Тема 14. Становление советской системы государственного управления в 1917-1936 гг.

Первым «управленческим» документом новой нарождавшейся власти следует признать обращение II съезда Советов «Рабочим, солдатам, крестьянам!», принятое на первом заседании съезда 25 октября 1917 г. Этот документ провозглашал установление Советской власти, т. е. образование Советского государства.

Важно отметить, что это обращение, по сути, являлось программой действий новой власти, и средством создания социальной опоры в массах. Оно предусматривало:

- предложение «немедленного демократического мира народам и перемирие на фронтах»;

- безвозмездную передачу «помещичьих, удельных и монастырских земель в распоряжение крестьянских комитетов»;

- демократизацию армии;

- обеспечение созыва Учредительного собрания;

- установление рабочего контроля над производством;

- обеспечение городов хлебом и предметами первой необходимости деревни;

- обеспечение права наций на самоопределение.

Таким образом, в расчёте на массовую поддержку в обращении были учтены жизненно важные интересы основных слоёв населения - рабочих, крестьян, солдат. Содержалось обещание немедленно решить острейшие, не решаемые прежними правительствами проблемы. Одновременно с этим делалась попытка нейтрализовать политических оппонентов обещанием обязательного созыва Учредительного собрания. Такое обращение в уставшей от войны и безволия Временного правительства стране было сильным политическим ходом.

Съезд призвал солдат на фронте к «бдительности и стойкости», обещая взамен улучшить положение солдатских семей и «обеспечить революционную армию всем необходимым путём решительной политики реквизиций и обложения имущих классов».

В современных исследованиях совершенно справедливо отмечено, что в той ситуации армия решала всё. Поэтому и второй законодательный акт съезда - «Об отмене смертной казни», был принят так же в интересах солдат. Данное постановление отменяло смертную казнь на фронте, провозглашало свободу агитации и освобождение военнослужащих, обвиняемых по «политическим преступлениям».

Учитывая, что боевые действия ещё продолжаются, съезд принял постановление «Об образовании в армии революционных комитетов». В соответствии с ним, в армии должны быть учреждены временные революционные комитеты, отвечающие «за сохранение революционного порядка и твердость фронта». Комиссары Временного правительства упразднялись, на фронт вместо них посылались комиссары съезда.

Логическим продолжением политики, направленной на привлечение, как армии, так и большинства населения на сторону новой власти, стало принятие съездом декрета «О мире», имевшим во многом декларативный характер. Декрет предлагал всем воюющим сторонам начать переговоры и заключить мирный договор, который бы предусматривал:

- заключение мира без аннексий и контрибуции;

- реализацию права на самоопределение всех насильственно присоединенных наций путем свободного голосования при полном выводе войска;

- отмену тайной дипломатии.

До заключения мирного договора предлагалось заключить трехмесячное перемирие. Новое правительство выражало готовность рассмотреть любое предложение воюющих сторон в этом направлении. Следует учитывать, что документ принимался и в расчёте на поддержку народов воюющих стран.

Одним из самых важных актов съезда стал декрет «О земле». Крестьяне составляли не только большую часть населения России, но и основу действующей армии. Декрет учитывал интересы крестьян и основывался на их наказах, сформулированных Советами крестьянских депутатов и земельными комитетами еще в августе 1917 г. Он состоял из 5 вводных статей и собственно крестьянского Наказа о земле.

Декрет определял следующее:

- помещичья собственность на землю «отменялась немедленно без всякого выкупа»;

- помещичьи имения, удельные, монастырские, церковные со всем инвентарём переходили в распоряжение волостных земельных комитетов впредь до Учредительного собрания;

- уездные Советы должны были принять меры для соблюдения порядка при конфискации помещичьих имений, описи имущества и охраны.

- руководствоваться при осуществлении «великих земельных преобразований» следовало опубликованным крестьянским наказом.

Учитывая ситуацию и настроения крестьянства, декрет оговаривал, что «вопрос о земле, во всём его объёме, может быть решён только всенародным Учредительным собранием». Вместе с тем, предлагалось «справедливое» разрешение земельного вопроса, содержащееся в Наказе:

- отмена права частной собственности на землю - земля должна была стать всенародным достоянием и перейти в пользование всем желающим её обрабатывать своим трудом;

- недра земли, леса и воды, высококультурные хозяйства (плантации, питомники и т.д.) должны были перейти в исключительное пользование государства;

- изъятие земли из гражданского оборота путём запрещения сделок с землёй;

- запрещение использования наёмного труда на земле;

- уравнительный принцип распределения земли;

- предполагались свободные формы пользования землёй (подворная, хуторская, общинная, артельная).

Специально оговаривалось, что «земли рядовых крестьян и рядовых казаков не конфискуются», но, тем не менее, и они, наряду с другими землями, также становились «всенародным достоянием». Следует иметь в виду, что эти положения декрета объявлялись временным законом, который должен был проводиться в жизнь только до созыва Учредительного собрания

Съезд радикально решил и вопрос о власти, чем положил начало формирования принципиально новой государственности. Еще одним декретом было образовано первое Советское правительство. В постановлении съезда говорилось: «Образовать для управления страной впредь до созыва Учредительного собрания, временное рабочее и крестьянское правительство, которое будет именоваться Советом Народных Комиссаров».

Советская система управления изначально зарождалась в условиях многопартийности. По подсчетам исследователей в России 1917 г. действовало около 300 политических партий, которые условно можно подразделить на региональные, национальные и общероссийские.

Съезд сформировал верховные и центральные органы власти. Верховным органом был объявлен Всероссийский съезд Советов. Он мог решать любые вопросы государственной власти и управления. Съезд создавал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), который исполнял функции верховной власти между съездами Советов, Председателем ВЦИК был избран большевик Л.Б. Каменев. Центральным органом власти стало образованное по решению II съезда Советов правительство - Совет Народных Комиссаров (Совнарком, СНК). Его возглавил лидер большевистской партии В.И. Ленин. Отличительной чертой новых органов власти и управления было соединение законодательных и исполнительных функций. Блок с левыми эсерами после III съезда Советов (декабрь 1917 г.) позволил большевикам решить важнейшую политическую и управленческую задачу - объединить Советы рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов.

Совнарком создавался как временное правительство, имевшее полномочия «до созыва Учредительного собрания». Другими словами, большевики и после прихода к власти не отказывались от идеи созыва Учредительного собрания, которое и должно было решить вопрос о легитимности правительства.

Учредительное собрание открылось 5 января 1918 г. в Таврическом дворце Петрограда. Большевики не захотели обсуждать предложенную правыми эсерами повестку дня и в ночь на 6 января покинули Собрание. Их примеру последовали и левые эсеры. После их ухода Собрание утратило с трудом собранный кворум. В ночь с 6 на 7 января ВЦИК принял декрет о роспуске Учредительного собрания. По сути своей это решение являлось государственным переворотом и шагом к установлению в стране большевистской диктатуры.

В декабре 1918 г. СНК принял декрет «Об учреждении Комиссариата по местному самоуправлению». При Советах на правах отделов создавались местные совнархозы - советы народного хозяйства.

Новая система государственного управления, сложившаяся к середине 1918 г., нашла юридическое оформление в Конституции РСФСР, принятой на V Всероссийском съезде Советов в июле 1918 г. Конституция - это не только Основной закон страны, но и важнейший управленческий документ. Управленческие отношения в новом государстве Конституцией РСФСР были определены как федеративные, т. е. договорные. Первым разделом Конституции стала, как известно, «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа». В ней отмечено, что «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик».

Конституция закрепляла основные принципы советской избирательной системы. Создание принципиально новой системы государственной власти - Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов - породило и новую систему управления, основанную на обобществлении средств производства, плановом хозяйстве, исключении частной собственности и рыночных отношений.

Отсюда проистекала особенность начального этапа развития советской государственности: в управлении страной важную роль играли чрезвычайные органы власти. Характерной чертой чрезвычайных органов советской власти было единство военной, политической и хозяйственной деятельности. Первым чрезвычайным органом стала Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК) по борьбе с контрреволюцией, шпионажем, спекуляцией (6-7 декабря 1917 г.).

Самыми распространенными и массовыми чрезвычайными органами советской власти были ревкомы. 24 октября 1919 г. ВЦИК утвердил положение о революционных комитетах. Другими массовыми чрезвычайными органами советской власти были комитеты бедноты. В июне 1918 г. ВЦИК и СНК утвердили декрет «Об организации и снабжении деревенской бедноты», согласно которому местные Советы должны были повсеместно создать волостные и сельские комбеды. Для управления деятельностью по преодолению массовой неграмотности населения декретом Совнаркома РСФСР 19 июня 1920 г. создана Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации безграмотности (ВЧК л/б).

К чрезвычайным органам управления можно отнести также Реввоенсовет Республики (РВСР) и Совет рабочей и крестьянской обороны. РВСР был создан на основании постановления ВЦИК от 2 сентября 1918 г. для непосредственного руководства армией и флотом, а также всеми учреждениями военного и морского ведомства.

В ноябре 1918 г. ВЦИК и СНК учредили Совет рабочей и крестьянской обороны. Этот Совет, возглавляемый В. И. Лениным, стал верховным органом управления в годы гражданской войны. 1 декабря 1918 г., Совет принял постановление об улучшении снабжения рабочих продовольствием. В состав Совета входили представители ВЦИК, РВСР, наркоматов путей сообщения, продовольствия и др.

Система государственного управления в 1918-1920 гг. строилась и развивалась в условиях политики «военного коммунизма». «Военный коммунизм» был системой особых, чрезвычайных мер по управлению экономикой в условиях, когда центральная Россия в силу Гражданской войны оказалась отрезанной от основных сырьевых и продовольственных регионов. Крестьяне принуждены были сдавать государству все излишки своей продукции для обеспечения армии и населения городов. Взамен крестьяне получали квитанции и расписки, по которым теоретически они могли получить промышленные товары.

В 1920 г. страна оказалась в глубочайшем кризисе. Весной 1921 г. большевистское руководство заявило о переходе к новой экономической политике (нэп), которая была направлена в первую очередь на хозяйственное возрождение страны. В систему государственного управления постепенно внедрялось планирование народного хозяйства.

В 1920-1921 гг. Советская Россия заключила договоры и соглашения со всеми независимыми социалистическими республиками. Были созданы общие органы управления. Ещё летом 1918 г. произошло окончательное слияние частей Красной армии в единую армию Советского государства.

Объединение советских республик в одно государство имело глубокие экономические и политические предпосылки. У руководства ЦК РКП (б) и СНК было две концепции объединения. Согласно первой советские республики должны войти в состав РСФСР на правах автономий (И.В. Сталин). Вторая точка зрения заключалась в том, что в основу объединения необходимо положить «федерацию равноправных республик» (В.И. Ленин). На 1 Общесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 г. Съезд принял Декларацию и Договор об образовании СССР.

К лету 1923 г. был готов проект Конституции, и после прохождения необходимых формальностей в органах государственной власти каждой союзной республики, вынесен на II сессию ЦИК СССР. 6 июля 1923 г. сессия ЦИК СССР утвердила новую Конституцию страны и ввела ее в действие. Окончательно Конституция СССР утверждена постановлением II съезда Советов Союза ССР 31 января 1924 г.

ЦИК СССР соединял в себе законодательные и исполнительные функции. Для повседневного управления страной ЦИК образовал правительство, которое до марта 1946 г. называлось Советом Народных Комиссаров.

Совнарком состоял из наркоматов. По Конституции СССР 1924 г. наркоматы подразделялись на три типа: общесоюзные, объединенные (союзно-республиканские) и республиканские.

Основной закон страны принципиально игнорировал как буржуазный пережиток принцип разделения властей. Он закрепил установленное в первые годы советской власти неравноправие различных слоев населения в избирательных правах, отдавая предпочтение рабочему классу. Этот своеобразный социальный ценз просуществовал до 1936 г., когда была принята новая Конституция СССР.

Каждая административно-территориальная единица имела свой аппарат управления. В целом аппарат государственного управления представлял собой хотя и громоздкий, но достаточно слаженный механизм. В национальных регионах страны в ходе перевыборов Советов проводилась кампания по заполнению управленческих должностей представителями титульной нации (коренизация государственного аппарата). Для их подготовки были созданы специальные краткосрочные курсы, как на местах, так и в учебных заведениях Москвы, Ленинграда и других городов страны. Сложившаяся к середине 1920-х гг. система управления разъедалась бюропатологиями. Население страны страдало от произвола чиновников, высказывало недовольство разрастанием управленческого аппарата. Административно-командная система управления не могла обойтись без чиновничества. Для осуществления властных полномочий РКП (б) был необходим аппарат, составлявший советскую номенклатуру. Под номенклатурой современные исследователи понимают перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийным комитетом - от райкома, горкома до ЦК РКП (б) - ВКП (б) - КПСС. В декабре 1917 г. был создан Наркомат государственного контроля, а с 1920 г. действовала Рабоче-Крестьянская инспекция (Рабкрин). Первым наркомом РКИ РСФСР в 1920-1922 гг. был И.В. Сталин. После избрания И.В. Сталина Генеральным секретарем ЦК партии его сменил на этом посту А.Д. Цюрупа. В том же году по предложению В.И. Ленина в стране был создан единый контрольный орган путем объединения Наркомата РКИ с Центральной контрольной комиссией (ЦКК) партии.

В СССР оформился Функционально-отраслевой принцип руководства народным хозяйством. Функциональный принцип управления предполагал руководство органами или предприятиями по отдельным направлениям деятельности: планированию, финансированию, материально-техническому снабжению и т. д. При отраслевом принципе управления определенной отраслью хозяйства руководство осуществлялось из одного органа по всем направлениям деятельности.

VII Всесоюзный съезд Советов, работавший с 28 января по 6 февраля 1935 г., принял постановление, обязавшее ЦИК образовать Конституционную комиссию для переработки текста Основного закона страны. 7 февраля 1935 г. такая комиссия была создана под председательством И. В. Сталина. Но она не стала перерабатывать Конституцию 1924 г., а создала новый текст, который существенно отличался от прежнего Основного закона и учитывал реалии социально-экономического развития страны в середине 1930-х гг.

В июне 1936 г. проект Конституции был одобрен Пленумом ЦК ВКП (б) и Президиумом ЦИК СССР, а затем вынесен на всенародное обсуждение. 5 декабря 1936 г. съезд единогласно утвердил новый Основной закон СССР. 21 января 1937 г. была принята Конституция РСФСР.

В ноябре 1936 г. Сталин заявил о «полной победе социалистической системы во всех сферах народного хозяйства». Полной, но не окончательной, т. к. существовала угроза реставрации капитализма путём агрессии капиталистических стран.

Законодательная власть в стране по новой Конституции формально осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР. Президиум Верховного Совета не был законодательным органом, но он имел право издавать указы, юридическая природа которых в Конституции не определялась. Союзно-республиканских наркоматов по Конституции 1936 г. было 10: пищевой промышленности, легкой, лесной, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренней торговли, внутренних дел, юстиции, здравоохранения.

Тема 15. Система государственного управления СССР
в 1937-1945 гг.

Согласно Конституции 1936 г. несколько видоизменилась и система местного самоуправления. В краях, областях, районах, городах вместо прежних съездов Советов теперь избирались Советы депутатов трудящихся.

Другой формой партийного влияния на управление было создание совместных партийно-государственных органов, таких как ЦКК-РКИ, политотделы в МТС, на предприятиях, в совхозах и т. д.

В Конституции СССР 1936 г. было отражено фактическое монопольное положение Коммунистической партии в управлении обществом. Однопартийная система была зафиксирована в Основном законе страны, оформив юридически руководящую роль партии в обществе. Конституция стала основополагающим законодательным актом.

Новая Конституция СССР юридически исключала возможность массовых репрессий. И, однако, И. В. Сталин провозгласил тезис о том, что по мере строительства социализма в СССР классовая борьба должна возрастать. Поэтому на начало 1938 г. в лагерях, тюрьмах и колониях ГУЛАГа содержалось 2 259 000 чел. В начале 1939 г. все категории заключенных составили 3 013 400 чел.

Ко времени принятия Конституции 1936 г. в СССР входили 11 союзных республик. Самой крупной из них была Российская Федерация. Она включала 5 краев, 19 территориальных областей, 16 автономных республик и 6 автономных областей.

На 1939 г. была назначена новая перепись, контроль за подготовкой и проведением которой взял на себя В.М. Молотов. К организации переписи привлекли научных работников и статистиков-практиков. Перепись была проведена по состоянию на 17 января 1939 г.

Перепись населения 1939 г. зафиксировала громадный рост численности государственных служащих. Перед Великой Отечественной войной советское руководство предприняло ряд шагов по укреплению обороноспособности страны. В мае 1940 г. было принято решение о смене руководства Наркомата обороны: вместо К.Е. Ворошилова, бессменно находившегося во главе армии более 15 лет и показавшего свою некомпетентность в ходе советско-финляндской войны (1939-1940), наркомат возглавил С.К. Тимошенко.