Тема 10. Правовые основы внешнеполитической деятельности Европейского Союза

Одним из ключевых направлений преобразований правовых устоев Европейского Союза в Лиссабонском договоре 2007 г., которое непосредственно затрагивает интересы России и других партнеров ЕС на международной арене, служит реформа его внешнеполитической компетенции.

Некоторые элементы этой реформы уже были названы выше и потому заслуживают здесь лишь краткого упоминания. Другие элементы, напротив, требуют более подробного рассмотрения.

К числу несомненных достижений Лиссабонского договора 2007 г. можно отнести признание единой правосубъектности Европейского Союза, в том числе на международной арене (за счет ликвидации Европейского сообщества и "структуры трех опор"). Этот шаг позволит "новому" Союзу заключать от собственного имени международные соглашения по всем аспектам своей компетенции, за исключением вопросов атомной энергетики, которые по-прежнему будет решаться институтами ЕС от лица Европейского сообщества по атомной энергии.

Следует также отметить, что учредительные документы "нового" Союза восприняли расширительное толкование международной правосубъектности ЕС, сформулированное еще в 1970-е годы в прецедентном праве Суда Европейских сообществ. В соответствии с этим подходом, отныне закрепленном в учредительных документах (статья 216 Договора о функционировании ЕС), Союз вправе вступать в международные переговоры и заключать соглашения с иностранными государствами и международными организациями в четырех случаях:

- если это прямо предусмотрено в учредительных документах (например, тарифные и торговые соглашения);

- если это необходимо для реализации одной из целей Союза в рамках какого-либо направления его политики (например, соглашения об упрощении выдачи виз или об отмене визового режима в рамках политики ЕС по вопросам виз для краткосрочного пребывания);

- если это предусмотрено в юридически обязательном акте Союза (например, соглашения о порядке осуществления банковского надзора в отношении транснациональных кредитных организаций, возможность заключения которых предусмотрена в статье 39 Директивы 2006/48/ЕС Европейского парламента и Совета от 14 июня 2006 г. "О доступе к деятельности кредитных организаций и ее осуществлении");

- если этот шаг способен затрагивать общие правила, ранее установленные в законодательстве или иных правовых актах Союза (например, международные соглашения по вопросам товарных знаков или других интеллектуальных прав, урегулированных в законодательстве ЕС об интеллектуальной собственности).

В последних двух случаях компетенция Союза заключать международные соглашения носит исключительный характер, то есть государства-члены лишаются права заключать по соответствующим вопросам международные соглашения от своего собственного имени. К исключительной компетенции Союза относится и заключение любых международных соглашений, необходимых для реализации его внутриполитической компетенции (параграф 2 статьи 3 Договора о функционировании ЕС). Общая торговая (внешнеторговая) политика, в рамках которой ЕС традиционно заключает наибольшее число соглашений экономического характера, также целиком отнесена к исключительной компетенции Союза (пункт "е" параграфа 1 упомянутой статьи).

Политически обусловленным, но с юридической и практической точек зрения более спорным и неоднозначным шагом является сохранение Лиссабонским договором 2007 г. сложившегося дуализма внешней политики Союза:

деятельность Союза в отношении "общеполитических" проблем международной жизни, включая вопросы международного мира, безопасности и военного сотрудничества, будет, как и ранее, осуществляться в рамках общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ). ОВПБ перестает служить отдельной "опорой" ЕС, но сохраняет за собой качество особого направления внешнеполитической деятельности Союза, регулируемого его базовым учредительным документом (Договором о Европейском Союзе);

остальные, в том числе все экономические аспекты международной деятельности Союза, относившиеся ранее к ведению Европейского сообщества, будут выступать отныне предметом специальных правил Договора о функционировании Европейского Союза.

Для ОВПБ, формирование которой относится в 1970-м годам, характерен акцент на традиционных межправительственных формах сотрудничества государств-членов, стремящихся выработать общий подход на основе единогласия и со слабым привлечением наднациональных элементов (ограниченность полномочий Комиссии, Европейского парламента, отсутствие юрисдикции у Суда Европейских сообществ, в дальнейшем - Суда Европейского Союза).

Подобный механизм ОВПБ, как показывает практика, часто не позволяет сформулировать единую позицию Союза по ключевым аспектам международных отношений. Наглядным примером "сбоев" общей внешней политики и политики безопасности Союза стали разногласия вокруг военной операции США против Ирака, по отношению к которой разные государства-члены занимали подчас диаметрально противоположные позиции.

Отсюда следует вывод, что стремление Союза усилить свою индивидуальность на международной арене, в первую очередь, требует усовершенствования правовых механизмов ОВПБ, которая выступает своеобразной ахиллесовой пятой всей внутренней и внешней компетенции этой интеграционной организации.

Реформа правовых механизмов внешнеполитической деятельности и, особенно, общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) поэтому стала одним из приоритетных вопросов при подготовке проекта Европейской конституции 2004 г. Инициированные ею нововведения в дальнейшем были восприняты Лиссабонским договором 2007 г. в виде поправок в учредительные документы ЕС. Важнейшими итогами этой реформы являются следующие:

1) В качестве правовых актов, которыми станут оформляться мероприятия по вопросам ОВПБ, в "новом" Союзе будут служить решения, имеющие в полном объеме юридически обязательную силу. Решения отныне должны выступать правовой формой всех мероприятий Союза по вопросам этой политики, для которых ранее использовались специфические правовые инструменты, такие как "общие стратегии", "общие позиции" и "общие акции". Издание законодательных актов в рамках ОВПБ не допускается.

2) Институтами ЕС, ответственными за разработку общей внешней политики и политики безопасности, остаются Европейский совет и Совет Европейского Союза. Эти межправительственные институты сохраняют прерогативы по принятию в рамках ОВПБ всех решений по стратегическим вопросам (Европейский совет) или в отношении текущих проблем внешней политики (Совет).

3) Несмотря на предложения, высказывавшиеся еще при подготовке проекта Европейской конституции 2004 г., в качестве общего правила принятия решений по вопросам ОВПБ сохранено единогласие представителей государств-членов в Европейском совете и Совете (параграф 1 статьи 31 Договора о Европейском Союзе). Даже в тех ситуациях, когда допускается использование квалифицированного большинства (параграф 2 статьи 31 Договора о Европейском Союзе), государствам-членам через своих представителей в Совете оставлена возможность налагать вето на проект решения, ссылаясь на "жизненно важные соображения национальной политики".

Вследствие этого резонно предполагать, что ОВПБ "нового" Союза, как и ранее, может быть парализована в случае возникновения серьезных разногласий между его государствами-членами.

4) Сохраняя за государствами-членами суверенные права в отношении мероприятий ОВПБ, разработчики проекта Европейской конституции 2004 г. и, затем, Лиссабонского договора 2007 г., постарались одновременно максимально усовершенствовать механизм подготовки и претворения в жизнь внешнеполитических актов Союза.

Наиболее важным нововведением проекта Европейской конституции 2004 г. в этой области стало учреждение поста "Министра иностранных дел Союза", который по требованию Великобритании был переименован Лиссабонским договором в Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности (кратко: Верховный представитель).

В соответствии с новой редакцией Договора о Европейском Союзе (статья 18) Верховный представитель должен сконцентрировать в своих руках основные нити подготовки и реализации всех мероприятий Союза на международной арене - как в рамках ОВПБ, так и по другим направлениям внешней политики Союза, включая внешнеэкономические связи.

Для этого Договор о Европейского Союза в "лиссабонской" редакции, с одной стороны, включает Верховного представителя в состав Европейской комиссии в ранге вице-председателя.

С другой стороны, Верховный представитель становится отныне председателем (по должности) "формации" Совета Европейского Союза, ответственной за выработку внешней политики ЕС - "Совета по иностранным делам". Верховный представитель, образно выражаясь, как бы "занимает два кресла", принадлежа к руководству сразу двух политических институтов Союза.

Роль Верховного представителя усиливает то обстоятельство, что учредительные документы "нового" Союза наделяют его правом единолично инициировать принятие решений в сфере ОВПБ (статья 27 Договора о Европейском Союзе). При этом Верховный представитель может действовать независимо от Комиссии или только "при поддержке" последней (статья 30 Договора о Европейском Союзе). Широкую автономию Верховного представителя подчеркивает и формулировка параграфа 2 статьи 22 Договора о Европейском Союзе, которая уполномочивает Комиссию и Верховного представителя вносить "совместные предложения Совету".

К Верховному представителю Союза по иностранным делам и политике безопасности переходят также полномочия по исполнению актов, принятых в рамках ОВПБ, во взаимодействии с государствами-членами. С этой целью он, в частности, обеспечивает претворение в жизнь внешнеполитических решений, принятых Европейским советом и Советом (статьи 18 и 24 Договора о Европейском Союзе), координирует действия государств-членов в рамках международных организаций и на международных конференциях, получает информацию от государств-членов о работе международных инстанций, в том числе Совета Безопасности ООН (статья 34 Договора о Европейском Союзе). В свою очередь, на Верховного представителя возлагается обязанность проводить консультации с Европейским парламентом и информировать его о развитии общей внешней политики и политики безопасности Союза (статья 36 Договора о Европейском Союзе).

В качестве члена Комиссии Верховный представитель может быть отправлен Европарламентом в отставку в случае вынесения ею вотума недоверия.

5) С введением поста Верховного представителя связана также реформа представительства Союза на международной арене, в том числе дипломатического представительства в третьих странах.

Вследствие дуализма внешней политики "старого" Союза его представляли в международных отношениях, с одной стороны Комиссия (в рамках Европейского сообщества и Евратома), с другой Председатель Совета, которому помогал Генеральный секретарь Совета, одновременно занимавший пост Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности (в рамках ОВПБ).

На важнейших международных встречах указанные должностные лица образовывали так называемую "тройку" (слово заимствовано официальным лексиконом Европейского Союза из русского языка). Руководитель "тройки" (Председатель Совета) менялся каждые полгода, что негативно сказывалось на последовательности внешнеполитического курса Союза.

Предпринятая Лиссабонским договором 2007 г. реформа внешнеполитических инстанций Европейского Союза призвана исправить эту ситуацию. Как уже отмечалось выше, государства-председатели Совета впредь утрачивают право официально представлять Европейский Союз в международных контактах. Одновременно исчезает должность Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности, являвшаяся дополнением к посту Генерального секретаря Совета.

Лицом, уполномоченным представлять Союз "по вопросам, относящимся к общей внешней политике и политике безопасности", отныне становится вышеупомянутый Верховный представитель (параграф 2 статьи 27 Договора о Европейском Союзе).

По остальным (в том числе социально-экономическим) аспектам внешней политики Союза право осуществлять его представительство на международной арене сохраняется за Европейской комиссией в целом (параграф 1 статьи 17 Договора о Европейском Союзе). Верховный представитель, входящий в состав последней в ранге вице-председателя, будет иметь право решающего голоса в разработке внешнеполитических мероприятий Комиссии по этим вопросам.

Однако, в отличие от ОВПБ, в указанной сфере Верховный представитель не уполномочен действовать в индивидуальном качестве. Чтобы реализовать свои идеи и инициативы, ему потребуется заручиться поддержкой других членов Комиссии, в которой Верховному представителю может быть и отказано.

Наконец, в качестве еще одного представителя Союза на международной арене Лиссабонский договор 2007 г. признает постоянного Председателя Европейского совета. Полномочия этого должностного лица ограничиваются только общей внешней политикой и политикой безопасности (второй абзац параграфа 6 статьи 15 Договора о Европейском Союзе). В то же время, не установлено четкого содержания и объема соответствующих прерогатив последнего, что может привести к возникновению трений и конфликтов между Председателем Европейского совета, с одной стороны, и Верховным представителем, а также Комиссией с другой.

Итак, после вступления в силу Лиссабонского договора Европейский Союз по-прежнему будет располагать тремя высшими представителями на международной арене, которые, при необходимости, смогут и далее выступать совместно в виде "тройки" (Верховный представитель, Председатель Европейской комиссии и Председатель Европейского совета).

В отличие от "старого" Союза, новый состав "тройки" будет иметь постоянный характер и более самостоятельный характер. Что особенно важно, каждый из ее элементов должен отражать в своей деятельности общие интересы всего Союза, а не позицию какого-либо государства-члена в отдельности.

6) Особым аспектом в совершенствовании организационных и "представительских" механизмов внешней политики Союза (включая и ОВПБ, и остальные сферы международных отношений ЕС), является впервые предусмотренное Лиссабонским договором 2007 г. создание дипломатической службы ЕС.

Указанная служба получит официальное наименование "Европейская служба внешнеполитической деятельности" и будет комплектоваться из сотрудников аппарата Комиссии, Генерального секретариата Совета Европейского Союза и дипломатических служб государств-членов. Руководство Европейской службой внешнеполитической деятельности возлагается на Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности (параграф 3 статьи 27 Договора о Европейском Союзе).

Одновременно с созданием дипломатической службы ЕС появляется возможность учреждения постоянных или временных представительств ("делегаций") Европейского Союза в иностранных государствах и при международных организациях (статья 221 Договора о функционировании ЕС). Эти представительства ("делегации"), также подчиненные Верховному представителю, заменят собой созданные ранее делегации Европейской комиссии в третьих странах (в том числе в России).

Среди разных направлений внешней политики Союза все большую актуальность приобретает в последние годы общая политика безопасности и обороны, призванная обеспечить Европейский Союз собственным военным потенциалом, как для оборонительных целей, так и для осуществления миротворческих операций за его пределами (в том числе на других континентах Земного шара).

Правовые основы формирования указанной политики были заложены Маастрихтским договором 1992 г. а ее полноценное развитие началось уже в XXI веке (в частности, были созданы силы быстрого реагирования, выступающие с 2007 г. как совокупность "тактических групп" из военнослужащих одного или нескольких государств-членов).

Основными проблемами в военной сфере являются, с одной стороны, политические разногласия между государствами-членами и США по поводу "размежевания" европейских военных структур и трансатлантических механизмов НАТО, в состав которой одновременно входят большинство стран Союза. С другой стороны, все больше критики вызывает техническое состояние вооруженных сил государств-членов ЕС, включая военное оборудование и планирование.

Стремясь найти решение этих проблем и обеспечить полноценное развитие военно-политического компонента европейской интеграции, при подготовке проекта Европейской конституции из членов Европейского конвента в 2002 - 2003 гг. была образована специальная рабочая группа по военным вопросам. Результаты деятельности этой группы, подтвержденные и дополненные межправительственными конференциями 2003 - 2004 гг. и 2007 г., позволили включить в Лиссабонский договор 2007 г. более развернутую и эффективную правовую основу деятельности Союза в военно-политической сфере:

1) Учредительными документами "нового" ЕС "общая политика безопасности и обороны" (ОПБО) признана в качестве юридически автономного направления деятельности Европейского Союза. Хотя ОПБО и считается частью общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), в рамках последней она отныне получила особый правовой режим, закрепленный в специальном отделе Договора о Европейском Союзе (отдел 2 "Положения об общей политике безопасности и обороны" главы 2 раздела V Договора о Европейском Союзе).

2) Лиссабонский договор 2007 г. расширил круг "миссий", которые Европейский Союз может осуществлять за рубежом, в том числе путем проведения военных операций (статья 43 Договора о Европейском Союзе). В частности, Союз отныне юридически уполномочен помогать третьим странам в борьбе с терроризмом "на их территории", что может иметь далеко идущие последствия;

3) После вступления в силу Лиссабонского договора в учредительных документах ЕС впервые будет зафиксирован принцип коллективной самообороны государств-членов, то есть обязанность государств-членов оказывать помощь и содействие тому из них, которое станет жертвой вооруженной агрессии из-за рубежа;

4) В целях развития технического оснащения вооруженных сил предусмотрено создание Европейского оборонного агентства (параграф 3 статьи 42 и статья 45 Договора о Европейском Союзе). Эта новелла проекта Европейской конституции 2004 г., воспринятая Лиссабонским договором 2007 г, уже реализована на практике в 2004 г., а само оборонное агентство приступило к работе в 2005 г..

5) Наконец, Лиссабонский договор также впервые в истории Союза уполномочивает государства-члены осуществлять "постоянное организованное сотрудничество" в военной сфере (параграф 6 статьи 42, статья 46 Договора о Европейском Союзе и новый Протокол "О постоянном организованном сотрудничестве"). Участвовать в нем вправе государства-члены, обладающие достаточным военным потенциалом и готовые сообща развивать его в рамках Европейского Союза.

Завершая характеристику преобразований правовых основ внешнеполитической деятельности Союза и других реформ, осуществленных Лиссабонского договора 2007 г., следует еще раз отметить важный для России факт юридического признания "европейской политики соседства" как специфического направления взаимодействия ЕС соседними государствами.

Европейская политика соседства начала формироваться еще в "старом" Союзе и призвана вести к установлению "привилегированных отношений" между ЕС и странами, граничащими с ним или географически расположенными поблизости от него. "Привилегированные отношения", при необходимости, могут быть оформлены специальным международным соглашением (статья 8 Договора о Европейском Союзе).

Проведение такой политики, как представляется, выступает отныне не только правом, но и обязанностью "нового" Европейского Союза, и в первую очередь по отношению к его крупнейшему соседу на европейском континенте - Российской Федерации.