Схема 7.3. Истоки финансовых ресурсов культуры
Второй уровень финансирования культуры (по степени демократизации применяемой процедуры) предполагает использование модели распределения общественных средств «на расстоянии вытянутой руки»*. В этом случае правительство определяет только общий объем государственной поддержки культуры. Дальнейшим же распределением общественных средств ведают независимые от правительства посреднические организации — фонды поддержки искусства, культурного наследия, образования и науки или общий фонд поддержки культурной деятельности (см. схему 7.3).
Указанная модель предполагает участие в распределительном процессе представителей общественности. Из них обычно и формируются советы таких организаций, которые на конкурсной основе принимают решения о конкретных размерах и адресности субсидий. Применение данной модели обосновано необходимостью адресной поддержки создателей, собирателей и хранителей культурных ценностей, а также конкретных проектов в области культуры. Принцип «на расстоянии вытянутой руки» и конкурсные процедуры отдаляют представителей государственной власти от денег, а получателей средств от чиновников, уменьшая влияние последних на распределение финансовых ресурсов. Однако вместе с этим снижается адекватность распределения средств тем интересам общества, для реализации которых средства предназначались. Это вызвано существованием противоречия между детерминизмом указанных интересов и стохастичностью распределения, основанного на конкурсной процедуре. Отметим еще одно обстоятельство: сами общественные советы, участвующие в распределении средств, также страдают «специальными интересами». Однако эгоизм чиновников проявляется все же с большей силой, чем эгоизм «общественных выборщиков», ибо последние значительно сильнее зависят от общественного мнения и вынуждены больше заботиться о своей репутации. Именно поэтому принцип «на расстоянии вытянутой руки» во многих случаях дает более эффективные результаты.
Третий уровень связан с еще большим «вытягиванием руки». На этом уровне применяется модель квазирыночного распределения ресурсов, при которой используется налоговый механизм: государство определяет «правила игры», предоставляя соответствующие льготы участникам культурной деятельности. Отказываясь от части налоговых поступлений в соответствующие бюджеты, государство фактически предоставляет самим налогоплательщикам решать вопрос, кому и в каком объеме надо оказать поддержку. Подобные же задачи решают и ценовые льготы предприятий. При этом налоговая политика федеральных и региональных властей может различаться в меру их полномочий и поставленных целей (см. схему 7.3)
Как и при чисто рыночных механизмах, результат распределения ресурсов на базе данной модели всегда становится только апостериорным фактом. Поэтому и сама процедура, по сути своей весьма демократичная, с точки зрения реализации поставленных целей является одновременно и мало предсказуемой. Тем самым налоговый протекционизм обеспечивает еще меньшую адекватность распределения средств исходно заданным целям. Что же касается групп «специальных интересов», то и при данной модели они оказывают влияние на процесс алокации общественных ресурсов. Однако влияние этих групп ограничено здесь лишь воздействием на процессы принятия соответствующих законодательных актов, определяющих политику налогового протекционизма.
К этому следует добавить, что данная модель применяется, как правило, лишь в качестве дополнительного механизма распределения общественных ресурсов, который в большей степени ориентирован не на прямую поддержку культурной деятельности (за исключением налоговых льгот для самих организаций культуры), а на стимулирование косвенной реакции - привлечение в культуру альтернативных средств из бюджетов предприятий, организаций и отдельных домохозяйств.
Четвертый уровень предполагает распределение общественных средств путем «денежного голосования» самих потребителей. Максимальная степень демократизации процессов распределения достигается именно в этой квазирыночной модели, где сами потребители исходя из собственных предпочтений и возможностей определяют, каким организациям культуры следует отдать принадлежащие им средства (в виде платы за услуги этих организаций, в форме культурных ваучеров — полученных от государства социальных трансфертов, а также в виде прямых пожертвований и даров). Аналогично и предприятия других секторов экономики решают вопрос об адресной поддержке организаций культуры, создателей, собирателей и хранителей культурных ценностей (см. схему 7.3).
Выбирая те или иные блага и оплачивая их приобретение, потребители фактически распределяют общественные средства в соответствии со своими предпочтениями. Однако и здесь поставленные задачи, связанные с потреблением благ в соответствии с общественными предпочтениями, не могут быть реализованы полностью. Предпочтения индивидуумов далеко не всегда будут подчиняться нормам, продиктованным «общественным разумом». Проявление же интересов «специальных групп» в данной модели, как и в случае налогового протекционизма, перемещается в сферу принятия законодательных решений по поводу реализации соответствующих социальных программ.
Подводя предварительные итоги, сделаем одно общее замечание. Можно часто услышать, что экономика служит инструментом для достижения целей общества, которые сами по себе до конца не ясны. Это справедливо и в отношении культурной деятельности, где не выявляемые рыночным путем общественные интересы политическая система не всегда определяет достаточно точно. Потому и конечный результат не всегда соответствует исходной мотивации, т. е. фактическим потребностям общества. Причем из-за интересов «специальных групп», т. е. тех людей, кто призван принимать решение о распределении общественных средств, необходимых для реализации социальных интересов, подобного рода ошибки могут мультиплицироваться. Преломленные через интересы специальных групп, общественные потребности оказываются часто искаженными.
С другой стороны, сокращение «присутствия государства» и попытки нейтрализовать интересы специальных групп в результате использования квазирыночных процедур распределения общественных ресурсов всегда чреваты утратой исходной социальной мотивации. Преломляющей призмой в этом случае становятся предпочтения индивидуумов, интересы которых принципиально не могут обеспечить распределение общественных ресурсов в соответствии с социальными преференциями.
Поэтому здесь уместна, наверное, некоторая аналогия со знаменитым физическим принципом неопределенности Гейзенберга. В нашей интерпретации он может быть сформулирован в виде принципа несовместимости. Детерминизм не выявляемых рыночным путем интересов общества несовместим с рыночными или квазирыночными процедурами распределения общественных средств, необходимых для реализации этих интересов. Иначе говоря, самые ясные и строго определенные социальные цели, сталкиваясь с рыночными или квазирыночными процедурами распределения общественных средств, утрачивают эту определенность.
Таким образом, все распределительные процессы подвергаются альтернативному воздействию двух основных сил: во-первых, со стороны интересов специальных групп, во-вторых, со стороны индивидуальных предпочтений субъектов рынка. Любая попытка принять только одну сторону усиливает ее искажающее воздействие и мультиплицирует ошибки конечного результата. Историческая практика государств с различной экономикой подтверждает этот вывод.
При этом подчеркнем еще раз, что все уровни распределения ресурсов культуры и связанные с ними механизмы дополняют друг друга, определяя единую многоканальную систему финансирования культурной деятельности. На основе данной системы может быть предложен общий подход к теоретическому описанию государственных расходов на культуру - как собственно бюджетных ассигнований, так и политики налогового протекционизма.
7.4
Бюджетные ассигнования организациям культуры.Классификация культурных благ и разделение социальных интересов в сфере культуры на мериторные, компенсаторные и базовые потребности общества, а также дифференциация производителей культурных благ по признаку их организационно-правового статуса позволяют обсудить ответ и на тот вопрос, который связан с особенностями самих бюджетных ассигнований, проявляемыми в процессе рыночного обмена. Подчеркнем при этом, что тип культурного блага, наличие у него тех или иных социальных свойств, вид социального интереса, который способно удовлетворять благо данного типа, а также статус производителя этого блага обуславливают наиболее эффективные, а иногда и просто единственно возможные формы государственных расходов. С учетом сказанного рынок культурных благ описывается следующим образом.
Во-первых, при производстве частных и коммунальных культурных благ, не имеющих социальной полезности, все потребности в них сводятся к потребностям отдельных индивидуумов, а совокупный денежный спрос полностью выявляется на рынке. Производство и реализация таких товаров и услуг обеспечивают производителям достаточные финансовые ресурсы и не требуют привлечения бюджетных средств ни в форме прямых ассигнований, ни в виде налоговых льгот. При этом изъяны рынка, связанные с коммунальными благами, либо устраняются без вмешательства государства (по Коузу), либо не вполне эффективная алокация ресурсов продолжает иметь место, не затрагивая интересы государства. В этом смысле все производители частных и коммунальных культурных благ ничем друг от друга не отличаются, и никому из них государство не должно создавать преимуществ.
Во-вторых, положение дел меняется при производстве смешанных культурных благ, обладающих одновременно индивидуальной и социальной полезностью. Совокупный спрос на такие блага складывается из двух составляющих: спрос индивидуумов дополняется спросом, который предъявляет государство, стремящееся к реализации мериторных интересов и расходующее на эти цели соответствующие средства, направляя их по каналам бюджетных ассигнований и/или посредством предоставления налоговых льгот. В подобной ситуации любой производитель смешанных благ, вне зависимости от своего статуса, может рассчитывать на бюджетных ресурсов. Понятно также, что формы расходования государственных средств, направленных на реализацию мериторных интересов, существенно различаются в зависимости от организационно-правового статуса производителя культурных благ.
К примеру, при производстве смешанных культурных благ предприятиями государство выступает в виде одного из потребителей этих товаров и услуг, обменивая их социальную полезность на принадлежащие ему средства. И здесь возможны различные варианты контрактации*. В частности, применительно к производству услуг организаций исполнительских искусств, музеев, библиотек и т. п. в объеме, необходимом для удовлетворения мериторных потребностей общества, целесообразно использовать контракты с фиксированной ценой — норматив государственных расходов в расчете на услугу (на одного зрителя, слушателя, посетителя, читателя и т. п.). В этом случае сумма контрактного финансирования предприятий определяется исходя из указанного норматива и объема производства культурных услуг. Такие контракты, как правило, заключаются для реализации конкретных проектов.
Похожая ситуация складывается при производстве смешанных культурных благ негосударственными некоммерческими организациями. Кроме прямых ассигнований, также определяемых на основе норматива государственных расходов и в зависимости от объема произведенных услуг, этим организациям в соответствии с их статусом могут предоставляться соответствующие налоговые льготы. При этом в практике многих государств указанные льготы распространяются лишь на основную деятельность некоммерческих организаций культуры, зафиксированную в уставных документах.
При производстве смешанных культурных благ государственными учреждениями «...рамки самостоятельного принятия алокационных решений особенно узки». Будучи не только собственником данного типа некоммерческих организаций, но и беря на себя всю ответственность за их текущую работу, государство предъявляет жесткие требования не столько в отношении результатов деятельности этих организаций, сколько к отдельным ее составляющим и направлениям использования бюджетных средств. В этом случае необходимые ресурсы государственным учреждениям выделяются по смете доходов и расходов, постатейно утверждаемой собственником с последующим контролем ее исполнения органами государственного казначейства. Принимая во внимание статус таких организаций, им могут предоставляться и соответствующие налоговые льготы. Понятно также, что и для государственных учреждений культуры возможны разные варианты контрактации.
В-третьих, специального упоминания заслуживают смешанные коммунальные продукты культурной деятельности. С одной стороны, обладая, наряду с социальной, и индивидуальной полезностью, они генерируют спрос индивидуумов, с другой стороны; присущее этим благам свойство коммунальности стимулирует потребителей к подаче ложных сигналов (по Самуэльсону) об отсутствии такого спроса. В связи с этим фактический денежный спрос на смешанные коммунальные блага культуры определяется исключительно на основе компенсаторных интересов общества, а производство указанных благ финансируется за счет государственных расходов с использованием стандартного инструментария прямых ассигнований и/или налоговых льгот. При этом механизмы бюджетного финансирования смешанных культурных благ аналогичны механизмам, которые применяются при финансировании производства социальных культурных благ.
В-четвертых, в относительно иной ситуации создаются социальные блага культуры, имеющие лишь социальную полезность и не предназначенные для индивидуального потребления. В их создании принимают участие библиотеки и музеи (формирование и хранение их фондов), организации, занимающиеся сохранением недвижимых памятников культуры, различные организации исполнительских искусств (формирование и сохранение репертуара) и т. п. Подчеркнем, что потребности в социальных благах не связаны с предпочтениями индивидуумов, а совокупный денежный спрос на эти продукты культуры определяется исключительно базовыми интересами общества, текущими приоритетами и возможностями государства, которое расходует на указанные цели соответствующие средства, посредством прямых бюджетных ассигнований и/или налоговых льгот. Отличие социальных благ от смешанных и смешанных коммунальных благ находит отражение в механизмах расходования государственных средств, форма которых также зависит от статуса производителей этих специфических благ.
При производстве социальных культурных благ предприятиями государство выступает в качестве своеобразного инвестора и заказчика определенного проекта (создание новой постановки или концертной программы, осуществление реставрации памятника культуры и т. п.). В этом случае объем финансирования государственного заказа определяется на базе детально обоснованной сметы расходов в результате тендера на осуществление проекта, в котором принимают участие различные предприятия. Инвестиционные контракты такого рода (государственный заказ) являются разовыми.
Теоретический анализ свидетельствует, что аналогичная ситуация с некоторыми дополнительными нюансами складывается при производстве социальных культурных благ негосударственными некоммерческими организациями. В отличие от предприятий, для которых производство указанных продуктов культуры суть нетипичный фрагмент их коммерческой жизни, у подавляющей массы некоммерческих организаций, функционирующих в сфере культуры, подобная деятельность является основной, а некоторые из них и вовсе созданы исключительно с этой целью. Таким образом, отличительной особенностью таких организаций служит постоянное производство социальных благ (репертуар театров и музыкальных коллективов, сохранение музейных коллекций и памятников культуры и т. п.).
Условия и формы финансирования государственных учреждений при производстве социальных благ мало чем отличаются от бюджетного финансирования смешанных культурных благ. Отсутствие индивидуальной составляющей в социальных благах, ее неучастие в обмене, трансформирует смету «доходов и расходов» в чисто расходную смету. В остальном же механизм расходов государства не меняется. И в этом случае необходимые ресурсы государственным учреждениям выделяются по смете расходов, постатейно Утверждаемой собственником с контролем ее исполнения органами государственного казначейства. С учетом статуса учреждений им также могут предоставляться соответствующие налоговые льготы. И здесь возможны разные формы контрактов с учредителем.
Итак, теоретический анализ позволил выделить две основные формы бюджетного финансирования предприятий и негосударственных некоммерческих организаций — государственный заказ и проектное финансирование, и две формы финансирования государственных учреждений — смету доходов и расходов, расходную смету*. При этом отметим, что бюджетная поддержка частных и государственных предприятий, а также негосударственных некоммерческих организаций может происходить лишь спорадически в форме разовых контрактов на реализацию конкретных проектов, связанных с производством благ, способных удовлетворять мериторные, компенсаторные и базовые интересы общества. Финансирование же учреждений культуры должно осуществляться на постоянной основе и предусматриваться в учредительных документах этих организаций в виде соответствующих бюджетных обязательств. Приведем теперь сводную таблицу (табл. 7.4).
Таблица 7.4. Формы государственных расходов