Все государства-участники СНГ
Подписание документов в рамках СНГ не означает, что страны будут выполнять принятые на себя обязательства. Ведь в основе механизма реализации решений Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ лежит добровольное и добросовестное выполнение государствами-участниками принятых на себя обязательств на основании решений с учетом национальных механизмов контроля и невмешательства во внутренние дела государства.
Как правило, некоторые документы, принятые в рамках СНГ, не содержат конкретизацию обязательств (мероприятия и сроки реализации положений документов), ответственности сторон (меры, обеспечивающие их своевременное и качественное исполнение), способов разрешения спорных вопросов, примерный порядок и предельные сроки трансформации принятых решений в национальное законодательство.
Система правового обеспечения Содружества нуждается в совершенствовании, и необходим действенный контроль за исполнением актов СНГ на национальном уровне.
Беларусь:
Любой юридический документ следует воспринимать в совокупности его норм (положений). Принять правильное решение, дать верный ответ можно тогда, когда конституционные нормы и принципы исследуются во взаимосвязи. Полезно использовать и логику. Как отмечалось, в ст. 8 Конституции (раздел Основы конституционного строя) закреплено право Республики Беларусь на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них. При этом, Беларусь признала приоритет общепризнанных принципов международного права, среди которых важное место занимает добросовестное исполнение взятых обязательств. Без исполнения решений межгосударственного образования и его органов не может быть речи о соблюдении указанного принципа. Но может быть положения части четвертой статьи 116 «перечеркивают» такую возможность? Нет! Конституционная норма живет во времени и ее восприятие может меняться (если ее формулировка позволяет это). Здесь уместно будет вспомнить, что процесс подготовки текста новой Конституции шел параллельно не только с распадом СССР, но и становлением Содружества Независимых Государств. На тот момент, не было явно выраженного желания заменить акты СССР (они до изменения Конституции БССР в марте 1994 года обладали верховенством по отношению к актам республик) актами СНГ, наделив их таким же юридическим верховенством, что и акты СССР. Поэтому, трактовка записи о якобы «верховенстве» законов по отношению к актам межгосударственных образований на тот момент была правильной.
Всегда ли акты межгосударственных образований должны быть «ниже» законов, декретов, указов? Тем более, что между народные договоры, в том числе учредительного характера, подписывает Глава государства, ратифицирует Парламент, т.е. эти высшие инстанции соглашаются с содержащимися в них правилами (требованиями). Напомним, что вершину актов, относящихся к национальной правовой системе, составляют Конституция, конституционные законы (ст. ст. 137, 140 Консти туции), международные договоры, ставшие обязательными для белорусского государства. Далее идут законодательные акты, по поводу соотношения с которыми актов межгосударственных образований и возникают вопросы.
В законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»12 закреплен ряд правил, позволяющих определить соотношение одноуровневых актов. В частности, предусмотрено, что новый закон обладает более высокой юридической силой, чем ранее принятый. Правовой аксиомой является признание верховенства специального закона над законом общего характера. Поэтому полагаем, что на уровне специального закона можно определить статус актов межгосударственных образований, не посягая на конституционные полномочия государственных органов, и соблюдая международные договоры. В одних случаях, например, применительно к ЕАЭС, эти акты согласно указанному закону будут обладать непосредственным характером действия и быть выше по юридической силе, чем национальный закон (законодательный акт), в других (например, в рамках СНГ), для их реализации необходимо издание актов Президентом, Парламентом, Правительством, министерством и т.п. Аналогичное правило целесообразно установить, при необходимости, и на уровне специального декрета Президента Республики Беларусь, в котором определить статус решений Евразийской экономической комиссии, имея в виду их непосредственный характер действия на территории Республики Беларусь. В таком случае акты межгосударственных образований будут соответствовать законам, декретам Главы белорусского государства, что и требуется согласно части четвертой статьи 116 Конституции.
Реализация данного предложения упорядочила бы нормотворческую и правоприменительную деятельность, исключи ла бы сомнения относительно места и роли актов ЕЭК среди актов национального законодательства государств, образовавших ЕАЭС, обеспечило бы их непосредственное (прямое действие. Аналогичные акты можно было бы рекомендовать принять и другим участникам межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь.
Белорусским законодательством предусматривается принятие программных законов, которые, по нашему мнению, обладают, в силу своей «программности» и особого (усложненного) порядка принятия, более высокой юридической силой, чем иные законодательные акты (законы, декреты, указы). По этому не исключаем вариант включения в программный закон об основных направлениях внутренней и внешней политики Республики Беларусь соответствующего раздела (главы), где речь в концептуальном плане шла бы о развитии межгосударственных образований и исполнении принятых в их рамках наднациональными органами актов. Было бы правильным также закрепить более высокий статус программных законов по отношению к иным законодательным актам. При этом надо обеспечить согласованность такого закона со специальным законом.
Полезно также одновременно в законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» предусмотреть, что специальный закон по юридической силе выше закона общего характера, а также что в такой ситуации не применяется уже закрепленное в нем правило о приоритете нового закона (законодательного акта) по отношению к ранее принятому.