Тема 1. система управления государственной и муниципальной собственностью: теоретические и методические аспекты
Государственный университет управления
Кафедра государственного и муниципального управления
Доктор экономических наук, профессор
Руднев Александр Васильевич
КОНСПЕКТ ЛЕКЦИЙ
По дисциплине
«УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И
МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ»
Москва – 2015
ВВЕДЕНИЕ
Конспект лекций подготовлен для изучения учебной дисциплины «Управление государственной и муниципальной собственностью» студентами и бакалаврами направления подготовки 081100 - «Государственное и муниципальное управление».
Цельюосвоения дисциплины «Управление государственной и муниципальной собственностью» являетсяподготовка государственных и муниципальных служащих, менеджеров способных обеспечить эффективное управление государственной и муниципальной собственностью на федеральном, региональном и местном уровнях.
При изучении данного материала ставятся следующие задачи:
- изучить виды и правовые формы государственной и муниципальной собственности;
- определить цели и задачи оперативного управления государственной и муниципальной собственностью на разных уровнях с учетом отраслевой специфики и правовой формы предприятия (учреждения);
- исследовать принципы и методы оптимизации состава и эффективного управления государственной и муниципальной собственностью в условиях рыночной экономики.
В процессе изучения данной дисциплины слушатели знакомятся со следующими ключевыми вопросами:
1) теория и практика управления государственной и муниципальной собственностью;
2) процессы трансформации форм и отношений собственности в России и за рубежом.
3) отраслевые и региональные особенности приватизации;
4) проведение процедур банкротства на предприятиях и организациях с государственным (муниципальным) участием;
5) методы обоснования выбора различных форм управления имуществом;
6) методики оценки эффективности использования государственного и муниципального имущества;
6) функциональные и обеспечивающие подсистемы системы управления государственной и муниципальной собственностью;
Дисциплина «Управление государственной и муниципальной собственностью» изучается студентами очной, очно-заочной, заочной формы обучения. Учебными планами и программами обучения предусмотрено чтение лекций, проведение семинаров и самостоятельная работа студентов.
Дисциплина «Управление государственной и муниципальной собственностью» относится к вариативной части профессионального цикла основной образовательной программы подготовки специалистов и бакалавров по направлению 081100 «Государственное и муниципальное управление» и ориентирована на повышение общекультурной и профессиональной составляющих при подготовке бакалавров. Фундаментальные знания для изучения дисциплины «Управление государственной и муниципальной собственностью» дает изучение следующих дисциплин:
- гуманитарного, социального и экономического цикла: «Экономическая теория», «Теория организации», «Государственное регулирование экономики»;
- математического и естественнонаучного цикла: «Управление системами жизнеобеспечения населения», «Основы математического моделирования социально-экономических процессов»;
- профессионального цикла: «Основы государственного и муниципального управления», «Гражданское право», «Прогнозирование и планирование».
Приобретенные в результате освоения указанных дисциплин способности создавать новое знание, соотносить это знание с имеющимися отечественными и зарубежными исследованиями, стремление работать для общества, умение работать в коллективе, находить компромиссные и альтернативные решения, оценивать и выбирать альтернативы в условиях современного общества, понимание современных тенденций развития политических процессов обеспечивают фундаментальную подготовленность обучающихся для освоения дисциплины «Управление государственной и муниципальной собственностью».
Дисциплина «Управление государственной и муниципальной собственностью» изучается в завершающем курсе обучения семестре. Полученные в процессе освоения курса знания могут быть полезны при прохождении обучающимися производственной практики и написании выпускной квалификационной работы.
Процесс изучения дисциплины направлен на формирование следующих компетенций (согласно ФГОС ВПО по направлению подготовки 081100 «Государственное и муниципальное управление»)
| Код компетенции | Содержание компетенции |
| 1. Общекультурные компетенции | |
| ОК-4 | Знание законов развития природы, общества, мышления и умение применять эти знания в профессиональной деятельности; умение анализировать и оценивать социально-значимые явления, события, процессы; владение основными методами количественного анализа и моделирования, теоретического и экспериментального исследования |
| ОК-7 | Обладание способностью представлять результаты своей работы для других специалистов, отстаивать свои позиции в профессиональной среде, находить компромиссные и альтернативные решения |
| ОК-15 | Обладание способностью принимать участие в разработке управленческих решений и нести ответственность за реализацию этих решений в пределах своих должностных обязанностей, уметь оценивать последствия решений |
| 2. Профессиональные компетенции | |
| 2.1 В области организационно-управленческой деятельности | |
| ПК-3 | Умение выявлять проблемы, определять цели, оценивать альтернативы, выбирать оптимальный вариант решения, оценивать результаты и последствия принятого управленческого решения |
| ПК-5 | Обладание способностью применять адекватные инструменты и технологии регулирующего воздействия при реализации управленческого решения |
| ПК-7 | Умение оценивать соотношение планируемого результата и затрачиваемых ресурсов |
| ПК-10 | Умение правильно применять нормы права |
| ПК-12 | Умение определять параметры качества управленческих решений и осуществления административных процессов, выявлять отклонения и принимать корректирующие меры |
| 2.2 В области информационно-методической деятельности | |
| ПК-16 | Умение определять социальные, политические, экономические закономерности и тенденции |
| ПК-20 | Обладание способностью анализировать состояние систем и процессов при сопоставлении с передовой практикой |
| ПК-21 | Знание и умение адаптировать лучшие практики зарубежного государственного и муниципального управления к своей профессиональной деятельности |
| 2.3 В области коммуникативной деятельности | |
| ПК-31 | Умение находить основы для сотрудничества с другими органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, институтами гражданского общества, обладание способностью определять потребности в информации, получать информацию из большого числа источников, оперативно и точно интерпретировать информацию |
| ПК-34 | Обладание способностью выявлять информацию, необходимую для принятия решений, при получении "обратной связи" в профессиональной деятельности |
| 2.4 В области проектной деятельности | |
| ПК-40 | Обладание способностью использовать современные методы управления проектом, направленные на своевременное получение качественных результатов, определение рисков и управление бюджетом |
| 2.5 В области вспомогательно-технологической (исполнительской) деятельности | |
| ПК-48 | Обладание способностью к адекватной оценке поставленных целей и результатов деятельности |
| ПК-51 | Умение эффективно взаимодействовать с другими исполнителями |
В результате освоения дисциплины студент должен:
1) знать:
- категориальный аппарат теории управления государственной и муниципальной собственностью;
- статус, организационно-правовые формы, потенциал государственного, муниципального и частного секторов;
- нормативно-правовое, организационное, методическое, технологическое, профессионально-кадровое и психологическое обеспечение управления государственной и муниципальной собственностью, государственно-частного партнерства;
2) уметь:
- анализировать практикуемые в регионах и муниципальных образованиях России и за рубежом механизмы управления государственной и муниципальной собственностью на предмет их результативности и эффективности;
- выявлять отраслевые и региональные особенности приватизации;
- обосновывать выбор различных форм управления государственной и муниципальной собственностью;
- извлекать уроки из истории формирования межсекторного социального партнерства в зарубежных странах и России и на их основе принимать осознанные решения.
3) владеть:
- навыками анализа и оценки эффективности использования государственного и муниципального имущества;
- методиками совершенствования организационно-правового, технологического, профессионально-кадрового и технологического обеспечения практикуемых в России методов управления государственной и муниципальной собственностью, приватизации, государственно-частного партнерства;
- навыками эффективного взаимодействия функциональных и обеспечивающих подсистем органов государственного власти и местного самоуправления в процессе управления государственной и муниципальной собственностью.
«В неутомимости всечастной себя находит человек.
Не в славе суть.
Мои желанья – власть, собственность, преобладанье.
Мое стремленье – дело, труд».
И.В.Гете, «Фауст»
ТЕМА 1. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
Теория собственности
С теоретической точки зрения, нет существенной разницы и тем более непреодолимой пропасти между государственной и частной формами собственности. Собственность на имущество (средства производства) - поверхностная характеристика более глубоких слоев общественной организации экономической деятельности - и марксистская, и современная американская неоклассическая - утверждает, что право собственности (то есть право присвоения продуктов природы и продуктов их трансформации в процессе производства) распределено по всем общественным отношениям, а не сосредоточено только и исключительно в имущественном праве.
Юридическое определение собственности содержит указание на исключительность и абсолютность прав собственника в отношении своего имущества. Из этого отнюдь не следует, что, когда речь идет о собственности на средства производства, права частного (или государственного) собственника, в самом деле, неограниченны. При всей абсолютности своих прав собственник не может ими пользоваться за пределами, которые ограничены законами и даже административными распоряжениями. Понятие права собственности включает в себя все общественные отношения, а не только экономические и социальные. Право собственности, - неотъемлемая часть гражданского законодательства любого развитого государства.
Собственность как общественное отношение выступает в различных формах. Это не мешает каждой из них, включая индивидуальную, оставаться общественной формой в силу разделения общественного труда, взаимосвязанности производственной деятельности отдельных производителей в рамках единого комплекса отношений человека с природой.
Государственная форма собственности, какие бы попытки ни предпринимали идеологи реального социализма выдать ее за единственный вид истинно-общественной собственности, всегда была и останется такой же специфической ее формой, как любая другая - индивидуальная, групповая, акционерная, кооперативная и др. Говорить о достоинствах или недостатках одной из форм собственности можно только конкретно исторически, в противопоставлении или сравнении с другими конкретно-историческими формами.
Не является секретом то, что собственность в понимании К.Маркса имеет экономический и правовой аспекты, которые в определенной экономической эпохе неразрывны. Однако последнее явно не может быть основанием для механического перенесения, скажем, трех правомочий (владение, распоряжение и использование) в толкование смысла экономического аспекта собственности.
С зарождением капитализма возникает критика частной собственности. Т. Мор в своей книге "Утопия" пришел к выводу, что "там, где властвует частная собственность, все богатства попадают в руки немногих". Проблемы частной собственности рассмотрены также в трудах А.Смита.
По мнению основоположников марксизма, определяющим значением в характеристике собственности является экономический смысл собственности, в первую очередь, с помощью каких производственных отношений происходит процесс присвоения.
Своеобразно рассматривает проблемы собственности основатель социально-институционного направления в экономической науке, американский ученый Т. Веблен. По его мнению, мотив, который лежит в основе собственности, - соперничество; этот самый мотив соперничества, на базе которого возникает институт собственности. Исследователь считает: поскольку богатство становится почетным, принося честь собственнику имущества, постольку приобретение дополнительного имущества, увеличение собственности становится необходимым для получения одобрения со стороны общества и крепкого положения в нем.
Частная собственность на средства производства является базисным элементом рыночной экономики. Ее историческая стойкость объясняется несколькими преимуществами, которые отсутствуют во всех остальных формах. В соответствии с классическим определением, данным известным ученым А. Оноре, частная собственность реализуется через 11 прав собственности: право владения, право пользования, право управления, право на доход, право суверена, право на безопасность, право на передачу прав по наследству и на дарение, право на бессрочность обладания благом, право на ответственность, запрет на использование, право на остаточный характер.
Мировой опыт показывает, что частная собственность незаменима для эффективной организации малого бизнеса, который является "пусковым механизмом" любого рыночного хозяйства, мотивацией человеческой деятельности и т.д. С одной стороны, частная собственность имеет большую общественную полезность и эффективность. С другой стороны, частная собственность способствует демонополизации экономики, усиливает в ней конкурентные начала, делает ее более гибкой, способной к быстрой саморегуляции без бюджетных инъекций; она успешно выполняет многие социальные функции, делает человека независимым от государства и общественных организаций, позволяет ему добиваться равного положения с другими общественными структурами, способствует развитию свободы мысли, утверждению плюрализма и демократии в обществе. Частная собственность, по словам французского просветителя Вольтера, является единственным гарантом личной свободы человека.
Вместе с тем частная собственность имеет и ряд негативных сторон. Так, она порождает зависть, стремление к наживе, меркантилизм, атмосферу высокого эмоционального напряжения, связана с имущественной дифференциацией людей, их доходов, что может привести к обострению социальных отношений, возникновению эксплуататорских форм частной собственности.
Мировой опыт показывает, что предприятия с коллективной формой собственности успешно выдерживают конкуренцию с большими корпорациями, основанными на частной собственности. Чувствуя себя собственниками, работники проявляют больший интерес к улучшению финансового положения своей компании и поэтому работают более старательно.
Общие положения о собственности в России
Собственность способна формировать и разрушать общество. В условиях исчерпавшего свои возможности социализма было установлено, что любое действие по приближению людей к собственности немедленно давало толчок к повышению эффективности производства: подрядовые бригады на селе без дополнительных вложений на одну треть повышали производство продукции; арендные коллективы умудрялись за один год достичь таких производственных результатов, каких в обычных условиях не удавалось достичь и за 10 лет.
Собственность принадлежит к числу таких понятий, вокруг которых на протяжении многих веков скрещиваются лучшие умы экономистов и юристов. Однако дело не ограничивается только теоретической борьбой. Социальные потрясения, от которых порой содрогается весь мир, одной из главных причин умеют, в конечном счете, попытки поменять сложившиеся отношения собственности, утвердить новый порядок этих отношений.
В нашей стране в течении ХХ столетия дважды происходила ломка отношений собственности. Первая, связанная с событиями 1917 года, завершилась катастрофой, последствия которой будут предметом исследований еще не одного поколения. Вторая происходит в наши дни, целью которой является вернуть отношениям собственности их подлинное содержание, создать широкий слой частных собственников, социальной опоры нынешней власти.
Что же такое собственность? Самый простой ответ содержится в толковом словаре русского языка: «Собственность - имущество, принадлежащее кому-нибудь» это в одном значении, а во втором «Собственность - принадлежность кого -, чего-нибудь кому -, чему-нибудь с правом распоряжения».
Юридическая энциклопедия дает определение собственности как системы «исторически изменяющихся объективных отношений между людьми в процессе производства, распределения, обмена, потребления, характеризующих присвоение средств производства и предметов потребления. Таким образом, собственность - это присвоение, обретение чего-то в свою власть, в свою принадлежность».
В соответствии с общими положениями о праве собственности в гражданском праве собственность определяется как «... отношение лица к принадлежащей ему вещи как к своей, которое выражается во владении, пользовании и распоряжении ею, а также в устранении вмешательства всех третьих лиц в ту сферу хозяйственного господства, на которую простирается власть собственника».
Определение собственности как категории присвоения идет еще из учения К. Маркса, и ученые считают, что такой подход к определению вполне возможен, но он нуждается в конкретизации понятия «присвоение» и поэтому для раскрытия содержания собственности использован быть не может, тем более что новый Гражданский Кодекс Российской Федерации в ст. 209 определил содержание права собственности такими категориями как владение, пользование и распоряжение своим имуществом.
Итак, содержание права собственности составляют принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению вещью.
Определение каждого из этих правомочий необходимо для раскрытая полного содержания права собственности: Владение в переводе с английского языка означает «фактическое обладание вещью, создающее для обладателя возможность непосредственного воздействие на вещь»; Пользование – одно из основных правомочий собственника, заключающегося в праве потребления вещи в зависимости от ее назначения (эксплуатация квартиры, земли, автомобиля) - это юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе личного потребления; Распоряжение - юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении вещи (продать, подарить, сдать в залог).
Собственность, согласно Гражданскому законодательству РФ, – это отношение между людьми, группами людей по поводу присвоения вещей, через эти вещи. Собственность, как экономическая категория - это совокупность производственных отношений, которые обусловлены отношениями людей к средствам производства и произведенному продукту.