Системный анализ в государственном и муниципальном управлении

Системный подход – методологическое направление познания природной, социальной и духовной действительности, в основе которого лежит понимание объекта исследования как системы. В самом упрощенном понимании, система – это особым образом организованное (комплексное) воздействие субъекта на объект. Системный подход ориентирует исследователя на раскрытие целостности объекта, выявление многообразных связей в нем и сведение всех знаний об объекте в единую теоретическую конструкцию.

Методология системного анализа начала разрабатываться со второй половины XX в. У ее истоков – основатель обобщенной системной концепции австрийский биолог Людвиг фон Берталанфи, который первым дал общее определение термину[87]; основоположник «философии кибернетики» Н. Винер[88], «отец кибернетики» А.А. Богданов (Малиновский), который в своим фундаментальном исследовании «Тектология (Всеобщая организационная наука)» обосновал сущность системной концепции[89].

Зародившись в рамках биологии, физики, кибернетики, системный подход позже был взят на вооружение адептами социально-политической науки. Основателем системного подхода в социологии и политологии является Д. Истон, который в своих работах: «Политическая система»(1953), «Концептуальная структура для политического анализа» (1965), «Системный анализ политической жизни» (1965г.) впервые ввел в научный оборот понятие «политическая система», определил ее структурные компоненты, функции и признаки, а также обосновал модель политической системы в современном демократическом правовом государстве. Данная модель, как можно убедиться далее, была взята на вооружение государствоведческой наукой.

Сегодня насчитывается около сорока различных формулировок понятия «система». Наиболее емким является определение системы как интегративной совокупности элементов, компонентов, подсистем, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой и с окружающей средой.

Вне зависимости от типа, размера и «возраста», любая система обладает следующими свойствами:

1. Эмерджентность (от англ. to emerge - проявляться) – способность системы проявлять новые качества, не свойственные каждому отдельному ее элементу. Речь идет не о количественных, а прежде всего о качественных параметрах, которые образуются в результате взаимодействия, взаимосвязи всех элементов системы. Именно эта уникальная качественность и отличает систему от простой суммы ее слагаемых.

Так, представители одного из 120 российских этносов не несут в себе всех социокультурных, ментальных признаков русской нации. И только взятые в совокупности, объединенные общей исторической судьбой более чем двухтысячелетнего развития государственности, все этносы, проживающие на территории России, образуют ее многонациональный народ, с его самобытными характеристиками.

2. Структурность – предполагает обязательное наличие у системы структуры – совокупности элементов, компонентов, эшелонов, подсистем, взаимосвязанных между собой. При этом каждый из элементов является относительно автономным и также может рассматриваться исследователем как система низшего порядка. Изменение / перемещение / удаление любого из элементов, либо изменение вида и характера взаимосвязей между ними неизбежно изменяет качественные характеристики системы.

Например, получение Страной Басков политической автономии в 1980г. изменило характер испанского унитаризма.

3. Взаимодействие с окружающей средой. Любая система существует лишь постольку, поскольку она взаимодействует с окружающей средой. По степени и характеру взаимосвязи системы с внешней средой различают открытые, полуоткрытые и зарытые системы. Абсолютно закрытые системы – это научная абстракция. Все реальные системы являются открытыми или полуоткрытыми. Считается, что чем активнее система обменивается с внешней средой веществом, энергией, информацией, тем она более жизнеспособна, адаптивна, устойчива. Напротив, блокирование прямых/обратных связей порождает излишнюю энтропию в системе (степень беспорядка, внутреннего дисбаланса), что заставляет систему искусственно усложняться, образовывать новые элементы, «обслуживающие» внутренний хаос. Со временем собственных ресурсов такой системе оказывается недостаточно, чтобы справиться с возрастающей внутренней энтропией, и целостность распадается.

Закрытые тоталитарные политические режимы неизбежно разрушаются, во многом благодаря росту внутренней энтропии (создание множества «охранительных» механизмов и структур, экономическая и политическая изоляция от внешнего мира, длительная поддержка государственной моноидеологии и т.д.). Напротив, чем демократичнее функционирует политическая система, чем более развиты «обратные связи» государственной власти с обществом (демократический механизм рекрутизации политической элиты, учет властью общественного мнения при принятии решений), тем она жизнеспособнее и легитимнее.

4. Гомеостаз – способность системы сохранять свои ключевые параметры в процессе жизнедеятельности. Считается, что чем совершеннее система, тем большей степенью данного признака она обладает. В современной социальной науке аналогом гомеостаза является устойчивое развитие, т.е. постоянное качественное совершенствование, отказ от рудиментарных элементов, связей, способов взаимодействия с окружающей средой.

По мнению большинства современных политологов, вектором устойчивого развития всех современных государств является демократизация как постоянный процесс совершенствования национальных форм гражданского участия.

Системный анализ в социально-политической науке находится в стадии активного развития. В настоящее время в его рамках оформились кибернетическое и синергетическое направления, которые, одинаково воспринимая понятие «система» и ее свойства, все же расходятся в отношении к энтропии как характеристике хаоса внутри и вне системы, по-разному воспринимают смысл и значение управления социальными объектами.

Особенностью киберне­тического подхода является то, что с помощью его исследуются лишь системы, в которых четко выявлены управляющий и управляемый блоки, а также существует определенная цель (иерархия целей) управления. Определяющий тезис кибернетики таков: благодаря управлению система в процессе своего развития ведет постоянную «антиэнтропийную» деятельность — создает организационный поря­док из хаоса. Соответственно, в кибернетической системе определяющая роль отводится субъекту управления. А главная цель управляющей подсистемы – организовать объект управления путем нахождения соподчиненности компонентов, входящих в его состав. Помочь ему в этом должна информация, которую он получает посредством обратной связи. Последняя в рамках кибернетики представляет собой ответ, результат управляющего воздействия.

Однако, в современных социальных системах возникает целый спектр целей, порой противоречащих друг другу. И построить четкую, однозначную иерархию целей в таких системах не представляется возможным. Да и иерархия эта вряд ли будет отражать социальную действительность, с ее разнообразными связями (причем, чаще горизонтальными, чем вертикальными). В этом контексте, синергетический подход является новой страницей системной методологии в современной науке, который изучает самоорганизацию в социальных системах. Синергетика исследует и использует связи между элементами структуры системы, образующиеся в малопредсказуемых условиях. В таких системах упорядоченность может возникать как в области управления, так и вне ее, независимо от нее и даже вопреки ей (например, по мнению специалистов, деятельность преступного мира организована даже лучше, чем государственное управление в некоторых сферах). В фокусе синергетики находится, таким образом, поведение управляемых и самоуправляемых систем, образующих в совокупности образ нелинейного мира в процессе саморазвития, мира, в котором порядок и хаос соседствуют, взаимопроникают и взаимотрансформируют друг друга. За счет самоорганизации возрастает степень упорядоченности социальной системы. Вот почему главное место в синергетике занимает не организация, а самоорганизация - процесс спонтанного упорядочивания элементов системы без целенаправленного управленческого воздействия. Все это обусловливает позитивное отношение сторонников синергетики к хаосу, поскольку он является средой самоорганизации социальных систем. Поэтому субъект управления должен учитывать наличие, по крайней мере, двух видов целей: собственные цели развивающихся объектов (цели самоорганизации) и свои, управленческие цели (цели организации).

В фокусе современного системного анализа находятся: исследование тектологии системы (ее строения), функционирования (воспроизводства), эманации (дезорганизации), диссипации (существования в условиях отсутствия равновесия). Именно с этих общеметодологических позиций «системщики» исследуют государственное управление как явление, процесс и результат.

В этом контексте, государственное управление можно представить как систему, функционирующую в рамках микро- (общество данной страны) и макросреды (международное сообщество).

Рисунок 3. Система государственного управления

Общество/международное сообщество

В рамках государства как управляющего субъекта выделяют политическую (А) и административную (Б) подсистемы. Цель первой - разработка и принятие политических решений (законов, целевых программ, концепций, стратегий и т.п.); цель второй – исполнение политических решений и обеспечение деятельности политиков. Соответственно, в рамках подсистемы А реализуется высшая государственная власть, в рамках подсистемы Б – исполнительно-распорядительное управление. Степень автономии политики и администрирования, а также характер их взаимосвязи определяется параметрами конкретной государственности.

Структурно система государственного управления состоит из следующих блоков:

1) нормативно-правовая подсистема;

2) функционально-структурная подсистема;

3) профессионально-кадровая подсистема;

4) коммуникативная подсистема (внутри- и внешнесистемные коммуникации);

5) профессионально-культурная подсистема;

6) информационно-аналитическая подсистема.

С позиций системного анализа принципиальное значение приобретает режим взаимодействия государственного управления с обществом, т.е. характер реализации прямых и обратных связей. Общественность поставляет на «вход» госуправления ресурсы (демографические, трудовые, экономические и т.д.) и предъявляет определенные требования к государству (охрана общественного порядка, законности, защита интересов отдельных соцгрупп и т.п.). Перерабатывая эти импульсы, система госуправления выдает на «выходе» государственно-политические решения (принятые законы и подзаконные акты, целевые программы, концепции, стратегии и т.д.) и предпринимает определенные действия по реализации этих решений. В управленческой практике важно учитывать и прорабатывать не только и не столько прямые, «вертикальные» (исполнительно-распорядительная деятельность государства по отношению к обществу в целом и отдельным соцгруппам, индивидам), сколько «обратные связи» между общественностью и государственным управлением (реакция общественности на решения и действия власти). Это поможет государству в процессе своего развития сохранять баланс на «входе» и «выходе», т.е. проводить действительно демократически ориентированную государственную политику, учитывающую реальные интересы и потребности общества и имеющие целью их удовлетворение. Такое состояние на языке системного подхода называется устойчивым (динамическим) равновесием.

Именно проблематика устойчивости развития социально-политических систем привлекает основное внимание современных социологов и политологов.

Нынешние исследования ориентированы не на системы вообще, а на изменяющиеся системы, в которых неустойчивость (как внешней, так и внутренней среды)есть предпосылка изменения способа их поведения. Неустойчивость в рамках системного анализа означает низкую степень предсказуемости развития социальной системы в каждый последующий момент времени. Взаимосвязь устойчивости и неустойчивости конкретизируется в системном подходе через понятие нелинейности развития систем.

С этих методологических позиций современный мир с его геополитической многополюсностью, а также современный социум, с его политическим, экономическим, социокультурным плюрализмом и прогрессирующим гражданским индивидуализмом, образуют малопредсказуемую окружающую среду для системы государственного управления. В рамках этой внешней неопределенности системе госуправления крайне трудно артикулировать и правильно проранжировать все общественные цели и потребности, выстроить удовлетворяющую всех политическую линию. Да и построенная целевая иерархия вряд ли будет отражать социальную действительность, с ее разнообразными связями (причем, чаще горизонтальными, чем вертикальными).

Не следует забывать и о низкой степени «прозрачности» и предсказуемости внутренней среды госуправления, которая также весьма неоднородна, динамична и, несмотря на проводимые политико-административные реформы, трудно поддается общественному контролю. Показателями этой ситуации являются: бюрократизм, коррумпированность, преобладание неформальных отношений между политиками и госслужащими. Именно эти факторы в свою очередь «управляют» самим объектом управления, т.е. влияют на менталитет власти, характер, режим и технологии ее осуществления в обществе. На языке современного анализа такие системы называются операционально замкнутыми, или системами с «собственным характером». Их развитие предсказать особенно трудно, их поведение в каждый момент времени малопредсказуемо, т.е. выходит за рамки математического ожидания. Неравновесные системы в высокой степени подвержены флуктуации и бифуркации.

В этих условиях государственному управлению становится все труднее сохранять и поддерживать устойчивое равновесие между потребностью управлять и выстраивать соответствующие политико-административные отношения, с одной стороны, и необходимостью обеспечивать условия для самоуправления, самоорганизации современного социума, с другой.

Такая задача актуальна для всех современных развитых и развивающихся государств. Для России, с ее уникальнейшим и богатейшим географическим, климатическим, этнополитическим, социокультурным составом, проблематика достижения динамического равновесия между либерализмом и консерватизмом в государственной политике была и остается «проклятой» проблемой национальной государственности.

Зыбкость идеологических основ национальной политической культуры, отсутствие в обществе согласия относительно базовых идеалов и ценностей нашего развития (спор западников и славянофилов в XIXв., баталия союзной и республиканской элит на исходе XXв., идеологический вакуум постсоветской России) составляет основную внешнюю помеху, не позволяющую российскому обществу понять, услышать, принять (легитимизировать), проконтролировать избранную им власть.

Имманентно присущие национальному государственному управлению традиции местничества, патримониализма и патроната в отношениях между политиками и чиновниками (феномены «кормлений», холопства, политического господства номенклатуры) являются главным внутренним фактором, веками препятствующим конструктивизации обратных связей между властью и обществом.

Указывая на эти «системные изломы» российской государственности, сторонники системного подхода не дают пока конкретных рецептов выхода из «ловушки».

Общими рекомендациями для практиков государственного управления в рамках системного подхода являются следующие:

1. В системе государственного управления объективно существуют два вида целей: собственные цели развивающихся социальных объектов (цели самоорганизации) и свои, управленческие цели (цели организации). Вот почему первым методологическим советом для субъекта государственного управления будет совет учитывать цели объекта управления в процессе государственно-политического целеполагания, для чего необходимо понять объект, установить с ним общий «синтаксис», т.е. язык общения. Таким образом, ментально будучи либералом или консерватором, управленец должен исповедовать в своей повседневной деятельности и кибернетический, и синергетический подходы.

2) Субъект управления должен учитывать, что если система (объект) находится в неравновесном состоянии, то даже слабые воздействия на входе могут превратиться в разрушительные катаклизмы, уничтожить систему (убийство эрцгерцога Фердинанда как начало Первой мировой войны). В этой связи, на государственно-политическом уровне пристальное внимание должно уделяться организации и поддержке информационно-аналитического обеспечения управления. При этом, как замечают современные математики и физики, необходимо учитывать не только весьма вероятные события, но и отслеживать т.н. флуктуационную, т.е. очень малую вероятность. Современная теория управления рисками, опираясь на статистику катастроф, гласит: чем меньше вероятность события, тем вероятнее оно может произойти. Действительно, наиболее частой причиной возникновения аварий, катастроф, чрезвычайных ситуаций является цепочка маловероятных событий, в которой решающую роль играет т.н. «человеческий» фактор (техническая ошибка диспетчера, пилота, вызванная функциональной усталостью, притуплением внимания). О пресловутом «человеческом факторе» должен помнить каждый политик и каждый госслужащий в той мере, в какой он является субъектом управления социальной системой.

3) Субъект управления должен учитывать ритмичность и волнообразность развития объекта (экономические, политические и социокультурные волны развития имеют неодинаковую длину, амплитуду, ритм). Например, политические ритмы более динамичны, чем экономические, и потому для обеспечения гармоничной модернизации нужно либо притормозить политические изменения, либо ускорить экономические.

4) Субъект управления должен понимать, что хаос может играть не только деструктивную, но и конструктивную роль, сопоставлять эти роли в каждой конкретной ситуации (например, накануне распада СССР).

5) Субъект государственного управления не может отделиться, абстрагироваться от объекта управления, поскольку сам «включен» в систему и испытывает на себе результаты и последствия собственного воздействия.

6) Субъект государственного управления должен помнить, что объект управления – сложная, динамически развивающаяся система, обладающая «собственным характером», поэтому необходимо исходить из методологии управления изменениями (никогда не ставить «жестких», т.е. однозначных целей; управлять и одновременно отслеживать результаты своего воздействия; всегда иметь в политическом арсенале «портфель стратегий»).