Регулирование нормы прибыли - метод расчета тарифов, основанный на возврате сделанных вложений (RAB)

Метод расчета тарифов инфраструктурных организаций, основанный на возврате сделанных вложений, так называемый RAB-метод ( Regulatory Asset Base — регулируемая база капитала), позволяет запустить процесс инвестирования в распределительный сетевой комплекс без кратного роста тарифов для потребителей. В США доминировавшей до недавнего времени практикой регулирования естественной монополии было ограничение нормы прибыли, осуществляемое на основе надбавки на издержки. Компаниям разрешалось получать чистый после налоговый доход в определенных пределах. При такой системе все аспекты деятельности компаний - тарифы, инвестиции, прибыльность - подлежат детальному правовому регулированию со стороны государственных органов. Структура тарифа разрабатывается так, чтобы избежать нечестной и несправедливой дискриминации. Отсюда тариф должен устанавливаться по каждому виду продажи или характеру услуги, что обычно требует разбивки по ним общих издержек на основе какого либо принципа, например, объемов производства, размеров продаж, величине прямых издержек, получаемых прибылей и т.п. Одобренный тариф обычно действует до тех пор, пока компания не обратиться требованием о его пересмотре, что обычно происходит в случае, если норма прибыли становится недостаточной. Причем, предприятия получают разрешение не только на повышение тарифов, но и на изменение их структуры, а в ряде случаев даже на снижение. Процедура согласования тарифа в отдельных штатах различна. Обычно компания подсчитывает понесенные текущие издержки, примененный капитал и цену капитала за согласованный период (обычно последние 12 месяцев), за которые имеются полные данные. Назначенный штатом Тарифный совет проверяет собственные свидетельства с оценкой предложений компании. Стороны могут либо обсудить различия в позициях и прийти к “соглашению”, которое должно быть одобрено регулятором, либо передать дело на рассмотрение административного суда. Судебная тяжба, если до нее дойдет, имеет почти все черты судебной процедуры. Доклад судьи, подготовленный по результатам тяжбы, поступает в комиссию (в Управление общественных коммунальных компаний), которая принимает окончательное решение. Компания, не согласная с принятым решением, может подать жалобу в аппеляционный суд, суд штата или даже в Верховный суд, если спор идет о применении Федерального законодательства. Однако чаще всего вместо этого она начинает работать над подготовкой документации, необходимой для представления в Тарифный совет нового прошения о пересмотре тарифа. Определенные в ходе квазисудебной процедуры тарифы действуют до тех пор, пока не будут пересмотрены на новом слушании.

Процедура определения тарифа состоит из трех этапов - выявления текущих издержек, инвестиций и задания нормы прибыли на инвестиции.

Определение текущих издержек не ограничивается чисто технической операцией. Большинство комиссий штатов разработало единую систему счетоводства, обязательную для всех компаний. Комиссии следят за тем, чтобы у компаний не было излишних издержек вследствие покупок по завышенным ценам, установления высокой заработной платы или отказа от поиска поставщиков более дешевых товаров и услуг.

Оценка инвестиций - один из самых сложных аспектов в данной модели регулирования предприятий общественного пользования. Капитальные вложения можно оценивать по разному - в ценах приобретения за вычетом амортизации; в ценах восстановления оборудования; наконец , в ценах восстановления услуг, а не оборудования, которое производит эти услуги. На практике регулирующими органами отдается предпочтение оценке капитала в ценах приобретения, поскольку определение его восстановительной стоимости весьма затруднительно. Амортизация осуществляется на основе предписанных регулятором нормативов. Проблема оценки инвестиций этим не исчерпывается, встает вопрос о том, какая часть инвестиций была осуществлена оправданно, а потому может быть включена в базу, на которую рассчитывается разрешенная норма прибыли, а какая нет. Средства, затраченные на излишнее, неэффективное возведенные сооружения и ненужное оборудование, полностью или частично исключаются из базы расчета нормы прибыли. Правда, в течение длительного времени масштабы подобного неучета были относительно невелики. После энергетического шока 70-х годов регулирующие органы ужесточили требования к включению инвестиций в баз для расчета нормы прибыли. Стали активно практиковать отнесение издержек на будущие периоды; проверки целесообразности вложений; отклонение инвестиций как ненужных; их переоценку по конкурентным ценам.

Активы включаются в нормативную базу, на которую может быть начислена прибыль при условии:

во-первых, если сами активы были признаны ”используемыми и полезными”;

во-вторых, если решение о их приобретении (создании) - в момент принятия и на базе имеющейся к тому времени информации - обоснованными.

Допустимая прибыль определяется на основе экспертных суждений. Ее нижней границей служит цена капитала, а верхней - доход на инвестиции с той же степенью риска в предприятиях конкурентных отраслей. Расчет величины допустимой нормы прибыли сопряжен с решением массы казалось бы чисто технических вопросов: что должно быть принято за цену капитала - цена для данной конкретной компании или среднеотраслевая, ее прошлая или ожидаемая в будущем величина, как при расчете прибыли должны учитываться налоги - фактически уплаченные или начисленные к уплате, и т.д.

Допустимая прибыль компании исчисляется на весь капитал независимо от того, используется он или нет, при условии эффективного применения трудовых ресурсов, методов производства и принципов ценообразования. Основной аргумент в пользу такой модели регулирования в том, что она позволяет защитить производителей, гарантируя оправданность расходов и инвестиций, а также справедливую оплату услуг. Впрочем, даже в этом, центральном для данной модели пункте ее действенность ставится под сомнение. По мнению критиков, модель поощряет режим затратного ценообразования - установление тарифа на базе фактических издержек позволяет перекладывать затраты на потребителей. Недостатки модели регулирования по принципу ”издержки плюс прибыль” состоят в нарушении стимулов к капиталовложениям, в поощрении (если компания функционирует на рынках с разной степенью конкурентности) переложения издержек с одного из них на другой, в недостаточности стимулов для расширения круга оказываемых услуг. При определенных условиях, а именно когда допустимая норма прибыли на капитал превышает цену капитала, здесь появляется стимул для сверхинвестирования. По оценкам ряда специалистов американская система регулирования имеет ряд недостатков.

1. тенденция к ужесточению регулирования, определяемая частыми, длительными и весьма активно освещаемыми в средствах массовой информации заседаниями Советов по коммунальным предприятиям.

2. дороговизна квазисудебной системы регулирования как для компаний, так и для регулирующих органов.

3. низкая эффективность судебного рассмотрения сложных экономических вопросов; “уступчивость регулирующих органов из-за боязни, что запрет на повышение тарифов обернется отсечением компании от рынка капиталов. В результате регулирующие органы по большей части “идут на поводу” при определении нормы прибыли и тарифов.

4. отсутствие механизмов стимулирования повышения эффективности.

Хотя справедливость данных упреков сомнительна, в США наметился отход от данной модели регулирования.

Федеральная служба по тарифам России в целях обеспечения притока вложений внедряет в практику тарифное регулирование метод экономически обоснованной доходности инвестированного капитала (далее — RAB). (Источник: http://www.fstrf.ru/press/interview/31) Одним из ключевых параметров RAB-регулирование является долгосрочность устанавливаемых тарифов, что снижает риски инвесторов и позволяет осуществлять «длинные» займы. Кроме того, метод гарантирует сохранность инвестиции, и это также становится стимулом для вложений в бизнес. Одновременно RAB предполагает, справедливую доходность инвестиций в капитал регулируемой организации, сопоставимую с доходностью вложений в другие активы со схожими рисками. Потребители, в свою очередь, получают гарантии качества предоставляемых услуг, возможность прогнозирования затрат на электроэнергию и, в конечном счете, вероятность снижения цен. В методе доходности инвестированного капитала используется целый ряд механизмов, позволяющих решать проблему сокрытия информации об истинной величине издержек регулируемой организации и завышения их уровня. При применении RAB выявляются реальные затраты на предоставление услуг на основе так называемого «бенчмаркинга» — анализа аналогичных данных в различных регионах. В то же время при снижении расходов по сравнению с уровнем, зафиксированном в тарифе, достигнутая экономия сохраняется за компанией на протяжении пяти лет, что стимулирует ее к отражению реальных издержек и исключает риск пересмотра тарифов. Для предотвращения практики снижения издержек в ущерб качеству тариф напрямую зависит от надежности и качества услуг по передаче электрической энергии.

В рамках работы по внедрению метода RAB в Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации (далее — Основы ценообразования), утвержденные постановлением правительства от 26 февраля 2004 г. № 109, внесены необходимые изменения и дополнения (ПП РФ от 18 июня 2008 г. № 459). Кроме того, по согласованию с Минэкономразвития России, Федеральная служба по тарифам утвердила приказом от 26 июня 2008 г. № 231-э Методические указания по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала (далее — Методические указания). Ключевым принципом метода RAB является долгосрочность государственного регулирования тарифов на электрическую энергию, которая основана на долгосрочной инвестиционной программе (проектах), утвержденных руководителем субъекта Российской Федерации по всем сетевым организациям. Инвестиционная программа на весь период регулирования формируется в разбивке по годам, по основным направлениям инвестиций и включает в себя описание всех инвестиционных проектов, которые планируется осуществить за время ее действия, с обязательным указанием источников финансирования, в том числе регулируемых тарифов на передачу электрической энергии, на технологическое присоединение и т. д. Длительность первого периода регулирования составляет три года, продолжительность второго и последующих — пять лет. Формирование необходимой валовой выручки (НВВ) компаний основывается на установлении долгосрочных параметров, которые в течение всего периода не меняются, и определении планируемых показателей расчета тарифы. На их основе регулирующие органы определяют НВВ организации на каждый год очередного периода. К долгосрочным параметрам регулирования относятся:

1) базовый уровень операционных расходов;

2) индекс эффективности операционных расходов;

3) размер инвестированного капитала;

4) чистый оборотный капитал;

5) норма доходности инвестированного капитала, устанавливаемая ФСТ по согласованию с Минэкономразвития, в том числе норма доходности на капитал, инвестированный до перехода на систему RAB;;

6) срок возврата инвестированного капитала, составляющий 35 лет;

7) максимально возможная корректировка НВВ, осуществляемая с учетом достижения установленного уровня надежности и качества услуг, определяемая Методическими указаниями.

Также на долгосрочный период рассчитываются и в течение этого периода не пересматриваются следующие параметры регулирования:

8) коэффициент эластичности расходов по активам;

9) норматив потерь электроэнергии;

10) изменение НВВ, производимое в целях сглаживания роста тарифы.

Регулирующими органами ежегодно производится корректировка НВВ, устанавливаемой на очередной финансовый год, с учетом отклонения фактических значений от планировавшихся параметров расчета тарифов.

Необходимая валовая выручка состоит из расходов, связанных с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, величины возврата инвестированного капитала, дохода на инвестированный капитал и величины изменения НВВ, производимого в целях сглаживания тарифов. Расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг), разделяются на операционные расходы, на рост которых регулируемая компания может оказать влияние, и неподконтрольные ей расходы. Величина тех и других устанавливаются на период регулирования с учетом прогнозируемого темпа роста потребительских цен и индекса изменения операционных расходов. Преобразование состава активов, используемых для осуществления регулируемой деятельности, учитывается при ежегодной корректировке тарифы на электроэнергию. Данный индекс рассчитывается с использованием метода сравнения аналогов, при этом вводится ограничение на абсолютную величину индекса в целях снижения инвестиционных рисков. В случае если организация достигла экономии операционных расходов, их уровень, установленный на период регулирования, не пересматривается. Указанное положение касается также экономии, которая образовалась у компании вследствие снижения потерь в электрических сетях. По окончании периода регулирования расходы утверждаются на экономически обоснованном уровне, и с этого момента выгоду от их экономии получают потребители.

Для стимулирования компаний к снижению издержек предусмотрено применение понижающего коэффициента эффективности операционных расходов. Согласно Методическим указаниям, в отношении организаций, переходящих к установлению тарифов методRAB в 2008 г., указанный коэффициент равен 1%. В целях обеспечения одинаковых стимулов к снижению расходов введен механизм, позволяющий компании получать выгоду от экономии операционных расходов, достигнутой в последние годы предыдущего периода регулирования, на протяжении пяти лет, в том числе в течение следующего периода регулирования. Следует отметить, что доходы организаций, полученные в счет платы за технологическое присоединение, изымаются из НВВ и не влияют на тарифы на передачу электрической энергии. Объекты электросетевого хозяйства, построенные за счет указанных средств, не включаются в базу инвестированного капитала. При этом затраты на обслуживание объектов, построенных за счет платы за техприсоединение, учитываются в операционных расходах при формировании НВВ, на основе которой устанавливаются тарифы. Справедливая норма доходности на инвестированный капитал рассчитывается в виде его средневзвешенной стоимости. Такой принцип позволяет учитывать все риски, связанные с финансированием деятельности сетевых компаний как с помощью собственных источников, так и заемных средств, причем во втором случае стоимость соответствует процентной ставке, под которую возможно привлечение кредитных ресурсов.

Применение методRAB позволит организациям влиять на величину отдачи собственного капитала за счет эффекта финансового рычага — вследствие превышения прибыли, которую приносят заемные средства, над стоимостью кредита. Указанное обстоятельство делает особенно важным формирование обоснованной структуры инвестированного капитала. В соответствии с Методическими указаниями доля заемного капитала на первый долгосрочный период регулирования в сфере передачи электрической энергии по распределительным сетям устанавливается равной 0,3. Доля собственного капитала — 0,7. На первый долгосрочный период регулирования ФСТ по согласованию с Минэкономразвития России устанавливает норму доходности отдельно для капитала, созданного до и после перехода компании на RAB.Начиная со второго долгосрочногопериода эта норма устанавливаетсяединой ставкой.

Во избежание резкого роста тарифы на электроэнергию после перехода на RAB Методическими указаниями предусмотрен механизм сглаживания, заключающийся в перераспределении валовой выручки в течение долгосрочного периода регулирования. Определение базы инвестированного капитала осуществлялось на основе долгосрочных инвестиционных программ и результатов оценки стоимости сетевых компаний, произведенной авторитетными независимыми оценщиками с безупречной репутацией. Федеральная служба по тарифам на основании Методических указаний приказом от 15 августа 2008 г. № 152-э/15 (который в настоящий момент проходит регистрацию в Минюсте РФ) утвердила нормы доходности инвестированного капитала для расчета тарифов на услуги по передаче электрической энергии в пилотных регионах с применением методRAB.

В течение первого долгосрочного периода регулирования размер инвестированного капитала определяется ФСТ отдельно на каждый год — для капитала, созданного до и после внедрения системы RAB. Этот механизм использован в целях поэтапного перехода к рыночной ставке доходности. Для капитала, созданного до внедрения в компании методRAB, норма доходности в первый год периода регулирования устанавливается равной величине доходности долгосрочных государственных обязательств Российской Федерации и соответствует наименее рисковому варианту вложения средств в РФ. Ее величина определена в размере 6%. Во второй год долгосрочного периода регулирования норма доходности для капитала, созданного до перехода на RAB, устанавливается равной стоимости кредитных ресурсов распредсетевых организаций, что соответствует наименее рисковому варианту вложения средств в электроэнергетическом комплексе РФ. Такая доходность определена в размере 9 %. Для капитала, созданного после внедрения в компании методRAB, в первом долгосрочном периоде регулирования размер доходности определяется на основании доходности долгосрочных государственных обязательств Российской Федерации и премии за риск инвестирования в собственный капитал распредсетевых организаций и составляет 12%. Следует отметить, что приведенные нормы доходности являются минимальными и их размер может быть увеличен по решению регулирующего органа исполнительной власти субъекта РФ в зависимости от инвестиционной привлекательности соответствующего региона

Внедрение государственного RAB-регулирование не повлечет существенного увеличения тарифы на электроэнергию (мощность) для потребителей на 2009 г. и последующие периоды регулирования. В соответствии с прогнозными индексами, одобренными Правительством РФ рост регулируемых тарифы на электроэнергию в целом по стране в 2009 г. будет равен 119%, с учетом нерегулируемых цен — 126%. Повышение тарифы на электроэнергию в пилотных регионах в 2009 г. составит: в Белгородской области — 120,6%, в Тверской — 126,0%, в Астраханской — 122,4%, в Оренбургской — 115,7%, в Ростовской -117,7%, в Пермском крае — 119,6%. В следующие периоды регулирования (2010—2011 гг.) тарифы на электроэнергию возрастут на 118—124%.