Становление науки о государственном и муниципальном управлении: этапы и их характеристика

Государственное и муниципальное управление касается всех людей, пронизывает все сферы жизнедеятельности современного общества, вот почему его проблемами занимаются почти все гуманитарные науки.

Вместе с тем, современная управленческая практика широко использует инструментарий и других, негуманитарных наук (например, кибернетики, высшей и прикладной математики, статистики, информатики). Все это позволяет заключить, что государственное и муниципальное управление – это и синтетическая наука, находящаяся на перекрестке большинства современных научных областей, и обширная управленческая практика, требующая осмысления и познания, и, наконец, сфера искусства, всегда уникальная, требующая нетривиальных, эвристических решений и интуиции в процессе принятия и реализации политических и административных решений.

Методологический багаж государственного и муниципального управления составляют:

- теоретические школы – комплексы научных знаний, суждений, рекомендаций, сложившиеся в результате длительного процесса осмысления управленческой практики как учеными, так и эмпириками. Результаты этого осмысления содержатся в коллективных научных трудах, признаны в качестве самостоятельной научной школы и обычно имеют множество последователей;

- научные концепции – способы осмысления государственно-управленческой практики, предложенные, как правило, отдельными учеными и практиками, которые были высказаны, разработаны и частично реализованы в управленческой практике;

- общенаучные и дисциплинарные методы. Первые применяются в смежных по отношению к государственно-управленческой науке отраслях знания; вторые составляют уникальный инструментарий теории и практики публичного управления.

Мысль о том, как рационально, эффективно и справедливо управлять государством, волновала умы человечества со времен Древнего мира.

Вопросы роли и места власти в жизнедеятельности общества нашли свое отражение в трактатах величайших ученых и философов Древней Индии и Китая.

Пожалуй, первым концептуализированным общественно-философским видением проблематики государственного управления и одновременно практическим руководством для субъектов власти стала «Артхашастра» - древнеиндийский трактат, переведенный на большинство современных языков как «Наука политического управления». В традициях буддизма, наука о государственном управлении считалась средством «для обладания тем, чем не обладаем, для сохранения приобретенного, для увеличения сохраненного, распределения среди достойных общественного добра». Предметом науки об управлении считали «верную и неверную политику», а ее целями - «укрепление духа и в бедствии и в счастье», обретение «умения рассуждать, говорить и действовать».

Отдельные разделы «Артхашастры» содержат практические рекомендации о методах управления людьми, организации чиновничьего аппарата, оценке управленцев в соответствии с длинным перечнем качеств и их ранжировании. «Артхашастра» входила в обязательный список книг, которые были обязаны знать представители высших варн Древней Индии, имеющих отношение к управлению государством. В течение веков ее положения составляли теоретическую основу государственного устройства страны.

Другая великая философия Древности – конфуцианство - было философско-этической основой управления Китаем вплоть до начала прошлого века, когда они были заменены «тремя народными принципами» Китайской республики. Центральными проблемами конфуцианства являются взаимоотношения правителей и подданных, моральные качества, которыми должны обладать носитель власти и подчиненный, преданность традициям национальной государственности, личная преданность начальнику, стремление сохранить гармонию в обществе, природе, государстве и т.д.

«Одним из сложнейших и самых труднодостижимых умений» назвал управление государством великий философ Античности Платон. В его трактатах «Политик», «Законы» осмыслено большое количество различных вопросов о предназначении государства его целях и основах, о месте человека в государстве и его обязанностях по отношению к нему. Платоновский труд «Государство» представляет собой практическую программу политического переустройства. Известнейший ученик Платона и одновременно прославленнейший философ античности Аристотель в своем труде «Политика» систематизировал социально-философское знание и одновременно практику управления городами – полисами Древней Греции. Считая политику «общим делом», принципиально не разграничивая этический и политический аспекты жизнедеятельности общества, Аристотель считал основами нормального государственного устройства правосудие, добродетель и дружбу. Именно Аристотель впервые выделил в рамках философии собственно политическую науку, предметом которой являлось управление полисом (государством), а целями – не только объяснение наблюдаемых явлений, но и практическая польза. Античное философское наследие оказало огромное влияние на формирование представлений о государственном управлении как науки и практики в последующие эпохи.

В Средние века все философские рассуждения об управлении государством носили теософский характер. Они освещались в Западной Европе в трудах Августина Блаженного и Фомы Аквинского; на Руси – в наследии Митрополита Иллариона («Слово о законе и благодати»), учении Блаженного Даниила («Моление Даниила Заточника»), игумена Иосифа Волоцкого, трактате царя Владимира Мономаха («Поучение Владимира Мономаха»).

В эпоху Возрождения, когда кризис государственной власти периода позднего феодализма стал очевиден, возросла необходимость поиска новых форм и методов взаимодействия власти и общества для построения принципиально новых, капиталистических основ властеотношений, обострилась потребность установления новых принципов миропорядка. Именно тогда государство стало рассматриваться мыслителями с практической точки зрения, как механизм, реализующий определенную совокупность регулятивных, охранительных, внешнеполитических функций, были созданы фундаментальные труды Н. Макиавелли («Государь»), Т. Гоббса («Левиафан»), Ж. Бодена («Шесть книг о государстве»).

С утверждением модели абсолютистского государства, заменой феодализма капиталистическими отношениями, ростом городов в большинстве европейских стран обострилась необходимость развития, рационализации системы государственно-административного управления. С одной стороны, субъекты государственной власти, решив к этому времени вопросы обеспечения внешней безопасности, утвердив границы своих владений, сосредоточились на решении внутригосударственных дел. С другой стороны, общество, уставшее от распрей и междоусобиц, сопряженных с феодальным укладом, ожидало от государственной власти обеспечения порядка, охраны своей безопасности, защиты благосостояния. Как ответ на эти потребности и запросы власти и общественности, со второй половины XVIIв. Начала стремительно развиваться полицеистикакак практика, а впоследствии – и как теория обеспечения общественного порядка, безопасности, «благочиния» и «благоустройства».

Любопытно, что термин «полиция» пришел из античности и означал в платоновской и аристотелевской философии «искусство домоправления в полисе». Соответственно, полицией назывался весь аппарат управления внутригосударственным делами с целью обеспечения общего блага, безопасности как от внешних, так и от внутренних врагов, содействие обогащению народа, его образованию, культурному развитию, демографическому воспроизводству.

Мировоззренческой основой просвещенного абсолютизма и, соответственно, полицеистики являлся патернализм (от лат pater – отец), предполагающий отеческую опеку мудрой, справедливой и авторитетной власти над обществом. Вот почему полицейское государство середины XVIIв. – это могущественная абсолютная монархия, которая учреждена на большой территории, располагает внушительными вооруженными силами, выстраивает вертикально интегрированный (обычно военно-бюрократический) государственный – полицейский – аппарат, совершенствует правовое регулирование внутреннего управления. Таковы Франция Людовика XIV, Австрия Иосифа II, Пруссия Фридриха II.

Теоретическое обоснование полицейского режима содержится в трудах французского ученого Н. Деламара («Трактат о полиции») и немецкого юриста Г. Юсти («Основание силы и благосостояния царств, или подробное начертание всех знаний, касавшихся до государственного благочиния»). Особое внимание в этих и других трудах полицеистов уделяется вопросам законодательного урегулирования, тщательной регламентации всех сторон жизнедеятельности граждан. Законодательный «бум» составляет особенность государственного управления того периода. Так, во Франции с сер. XVII до начала XVIII в. было издано 357 законов и указов, в Пруссии – 871 акт.

Любопытно, что траекторию полицейского государства выбирает с середины XVIIв. и Россия, где царь Алексей Михайлович Романов, в результате церковного раскола избавившийся от политического влияния Русской Православной Церкви, активно занимается вопросами внутреннего благоустройства государства. В 1649 г. в России издан «Наказ о градском благочинии» для охраны общественного порядка в Москве. Преемник Алексея Михайловича Петр I создал мощнейшее для своего времени военно-бюрократическое абсолютистское государство, издав более тысячи указов по вопросам «благочиния» и «благоустройства».

Полицейское государство нуждается в армии компетентных управленцев. Вот почему с XVIIIв. в ведущих университетах Западной Европы, а с XIX в. и в Российской Империи, начинает преподаваться специальный цикл камеральных наук – административных и экономических дисциплин, которые имели прежде всего практическое значение для подготовки чиновников, занимавшихся внутренним, преимущественно финансовым управлением хозяйственными делами в государстве. Камералистика (от лат. сamera – казна) представляет собой синтетическую отрасль специальных знаний об управлении, основанную на принципах: функционального разделения государственного управления, регламентации обязанностей чиновников, специализации государственно-административных учреждений и разделении бюрократического труда в определенной сфере управления, унификации штатов и жалования чиновников.

В Российской Империи проблематикой специализированной подготовки чиновников уделялось особое внимание. В этом контексте знаменательны преобразования Николая I, который повелел учредить на юридических факультетах русских университетов кафедры законов благоустройства и благочиния. Профессорами этих кафедр преподавались дисциплины о законах народонаселения, обеспечения народа продовольствием, благотворительности, благоустройстве города и села, фабричном, ремесленном, коммерческом праве, о различных уставах воинских и гражданских. Фундаментальными камеральными трудами российских полицеистов XIXв. являются: «Права и обязанности градской и земской полиции» П.Н. Гуляева, «Основания государственного благоустройства с применением к российским законам» Н.Ф. Рождественского, «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном» И.В. Платонова, «Русское государственное право» и «Полицейское право» И.Е. Андреевского. Вместе с тем, знания, приобретаемые чиновниками на университетской скамье, носили не теоретический, а юридический характер, поскольку камералистика ограничивалась преимущественно описанием административно-управленческой практики, пространными комментариями к законодательству. Таким образом, камералистика, особенно в России, развивалась как отрасль административного права.

Теория государственного и муниципального управления оформляется несколько позже, с середины XIX в. Именно тогда патерналистская концепция абсолютистского государства подвергается масштабной критике сторонниками идей демократии, свободы и социальной справедливости. В это время возрождаются и переосмысливаются античные идеи демократической правовой государственности, развивается теория прав и свобод человека и гражданина, идет активный поиск обоснования публичной природы государственного управления.

В целом, философско-политические изыскания того времени были сосредоточены на двух направлениях:

1) Обоснование взаимодействия государства и местного самоуправления;

2) Выведение сферы взаимоотношений политики и администрирования на публичный, доступный общественному контролю, уровень.

Ответом науки на первый вопрос явились общинная, хозяйственная и государственная теории соотношения государственной власти и местного самоуправления. Результатами теоретических и эмпирических изысканий по второй проблеме стала научная концепция дихотомии политики и администрирования, стратегия государственного менеджеризма и философия управления постиндустриальным сообществом «governance». Ниже будет подробно разобрано их содержание.

Лекция 9.