Избирательные системы в Российской Федерации
Под избирательной системой в Российской Федерации понимается порядок выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (ГД ФС РФ), в органы государственной власти субъектов РФ, а также в органы местного самоуправления. Порядок определяется конституционно-правовыми нормами, которые в совокупности образуют избирательное право, которое, в свою очередь, образует важную составную часть конституционного права Российской Федерации, регулирующую общественные отношения, складывающиеся в том числе при выборах. В ходе проведения реформы избирательного права законодателем была изменена избирательная система на выборах депутатов Государственной Думы со смешанной на пропорциональную. Для этого потребовалось внести изменения в законодательство о выборах, о политических партиях, которые, с одной стороны, стимулировали бы политические партии развиваться, работать с избирателями, привлекать в свои ряды больше сторонников, более активно участвовать в выборах всех уровней, а с другой - укрепляли бы связь депутатов, избранных по партийным спискам, с избирателями.
В избирательном праве Российской Федерации понятие "избирательная система" рассматривается в широком и узком смыслах. В широком она представляет собой систему общественных отношений, связанных с выборами публичной власти. В свою очередь, в узком смысле избирательная система представляет собой способ определения того, кто из баллотировавшихся кандидатов избран на должность или в качестве депутатов *(21).
По мнению А.С. Автономова и Ю.А. Веденеева, под избирательной системой следует понимать установленный законом или иным нормативным актом способ определения результатов голосования и порядок распределения мандатов между партиями или кандидатами. Наиболее распространенными являются две избирательные системы: мажоритарная и пропорциональная, которые имеют разновидности *(22).
А.Е. Постников, Л.Г. Алехичева полагают, что избирательная система может применяться как в узком, так и в широком смысле. В первом смысле, по мнению авторов, это понятие означает способ выдвижения кандидатов, голосования за них и определения результатов выборов. В узком смысле об избирательной системе говорят, когда выделяются мажоритарная, пропорциональная и смешанная избирательные системы *(23).
Более развернутое определение дает А.В. Зиновьев, но, по сути, все элементы этого определения в той или иной мере относятся к избирательному праву. Автор говорит о том, что избирательная система представляет собой совокупность юридических норм, закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются выборы, права граждан избирать и быть избранными, устанавливающих ответственность депутатов и других выбранных лиц за свою деятельность перед избирателями, определяющих порядок организации и проведения выборов и регулирующих отношения, возникающие в процессе формирования органов государственной власти, осуществления взаимоотношений избирателей с депутатами и иными избираемыми ими лицами *(24).
Наиболее существенными элементами избирательной системы в широком смысле можно считать:
избирательную систему в узком смысле;
принципы и условия участия граждан в выборах (активное и пассивное избирательное право);
принципы и условия участия в выборах политических партий и иных общественных объединений;
систему органов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов;
порядок выдвижения и регистрации кандидатов и списков кандидатов;
порядок проведения предвыборной агитации;
порядок финансирования выборов;
порядок организации голосования (в том числе порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности вдень голосования прибыть на избирательный участок).
Большинство из этих элементов в силу различных причин (и в первую очередь в силу закрепленного в ст. 19 Конституции РФ равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства) закрепляются в федеральном законодательстве в качестве единых на всей территории страны и для выборов всех уровней. В узком смысле избирательная система - это порядок образования избирательных округов, порядок определения количества депутатов, избирающихся по каждому из них (округа одномандатные, многомандатные и т.п.), порядок производства голосования по спискам политических партий и избирательных объединений и др.
Необходимо обратить внимание, что понятие "избирательная система" нельзя свести к урегулированному правом порядку избрания органов публичной власти, поскольку это общественное явление охватывается понятием "избирательный процесс". Избирательную систему также нельзя понимать как совокупность норм, поскольку в таком случае ее невозможно будет отграничить от понятия "избирательное право". Мировой опыт указывает на существование и применение следующих избирательных систем: мажоритарная система относительного, абсолютного и квалифицированного большинства, система единственного непередаваемого голоса, кумулятивный вотум, система пропорционального представительства политических партий, "панаширование", система единственного передаваемого голоса, смешанные системы. В ряде исследований под избирательной системой понимают нормы избирательного закона, определяющие результаты избирательного процесса: избирательную формулу, структуру бюллетеня и организацию округов - то, что обеспечивает перевод голосов избирательного корпуса в парламентские мандаты, получаемые партиями и кандидатами. Наиболее полно классификация избирательных систем отражена в приведенной таблице.
Таблица
Классификация избирательных систем *(25)
┌───────────────────────┬────────────────────────┬────────────────────────┬────────────────────────┐
│ Избирательная система │ Избирательный округ │Голосование за кандида-│ Способ голосования │
│ │ │тов или за партии │ │
├───────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┤
│Мажоритарная │ Одномандатный │ За кандидатов │ Категорическое │
├───────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┤
│Мажоритарно-преферен- │ Одномандатный │ За кандидатов │ Преференциальное │
│циальная │ │ │ │
├───────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┤
│Единственного непереда-│ Многомандатный │ За кандидатов │ Категорическое │
│ваемого голоса │ │ │ │
├───────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┤
│Блоковая │ Многомандатный │ За кандидатов │ Одобрительное │
├───────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┤
│Кумулятивный вотум │ Многомандатный │ За кандидатов │ Кумулятивное │
├───────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┤
│Единственного переда-│ Многомандатный │ За кандидатов │ Преференциальное │
│ваемого голоса │ │ │ │
├───────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┤
│Закрытых партийных│ Многомандатный │ За партии │ Категорическое │
│списков │ │ │ │
├───────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┤
│Открытых партийных│ Многомандатный │За партии и за кандида-│За партии - категориче-│
│списков │ │тов │ское, за кандидатов -│
│ │ │ │возможны разные варианты│
├───────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┤
│"Панаширование" │ Многомандатный │За кандидатов и (факти-│ Одобрительное │
│ │ │чески) за партии │ │
├───────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┤
│Персонализированная │Многомандатный и однома-│За партии и за кандида-│ Категорическое │
│смешанная │ндатные │тов │ │
├───────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┼────────────────────────┤
│"Добавочных представи-│Одномандатный и многома-│За кандидатов и (факти-│ Категорическое │
│телей" │ндатные │чески) за партии │ │
└───────────────────────┴────────────────────────┴────────────────────────┴────────────────────────┘
Первой избирательной системой была мажоритарная система. В ее основе лежит принцип большинства (от французского слова majorite - большинство): избранными считаются те кандидаты, которые получили установленное большинство голосов. Формально голосование проводится за конкретных кандидатов, а не за партии. На практике в странах с развитой партийной системой принадлежность кандидата определенной партии способна оказывать решающее воздействие на предпочтение избирателей. Мажоритарная избирательная система возникла еще до появления политических партий как альтернатива абсолютизма. Она наиболее проста и используется сегодня при формировании представительных учреждений всех уровней. Мажоритарная система относительного большинства требует собрать относительное или простое большинство голосов, т.е. число голосов больше, чем у оппонента *(26). Мажоритарная система относительного большинства - одна из наименее демократических. Единственным преимуществом рассматриваемой избирательной системы является проведение голосования в один тур.
Мажоритарная система абсолютного большинства - очевидно иная модель избирательной системы и, по сути, несколько демократичнее, чем избирательная система относительного большинства, при которой кандидату для избрания необходимо получить более половины голосов от общего числа (50% + 1 голос). Это большинство может исчисляться от: 1) общего числа зарегистрированных избирателей; 2) общего числа поданных голосов; 3) общего числа поданных действительных голосов. При использовании этой системы обычно устанавливается обязательный минимум участия избирателей в голосовании. Он может составлять 25%, 50% и более. Так, на выборах в ГД ФС РФ до президентской реформы избирательного законодательства применялась смешанная избирательная система, заимствованная у Германии, когда одна половина депутатов Думы избиралась по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам, а другая половина - по пропорциональной системе по единому федеральному округу. Каждый избиратель имеет два голоса. Один голос он подает за конкретного кандидата в одномандатном округе, а второй - за ту или иную партию (избирательное объединение, избирательный блок). Каждое избирательное объединение выдвигает свой список кандидатов, который публикуется до выборов и регистрируется в Центральной избирательной комиссии. В первом случае избранным считается кандидат, получивший больше голосов по сравнению с любым другим кандидатом по округу. Это избрание - персональное. При голосовании за список того или иного избирательного объединения каждое из них получит число мест в пропорции к собранным голосам, а кандидаты - депутатские мандаты, как правило, в порядке очередности в списке.
Достоинством этой системы при простоте определения результатов голосования является то, что избранный кандидат или список кандидатов будут представлять абсолютное большинство избирателей. Тем не менее сохраняется недостаток, присущий мажоритарной системе в целом, - голоса, поданные за других кандидатов, "пропадают". Кроме того, в большинстве случаев неизбежно проведение второго тура. В условиях многопартийности данная система не всегда результативна, поскольку непросто собрать сразу же, в первом туре, более половины голосов избирателей. Для устранения данного недостатка иногда применяется повторное голосование. Оно проводится во столько туров, сколько необходимо для того, чтобы кто-либо из кандидатов набрал абсолютное большинство голосов.
С другой стороны, пропорциональная система, по сути, в значительной степени компенсирует несправедливость мажоритарной избирательной системы. В основе пропорциональной системы было заложено соперничество списков различных политических партий в многомандатных округах и установление определенной пропорции между количеством голосов избирателей, отданных за конкретную партию, и полученных ею мест в представительном округе, что позволяет свести до минимума потерю голосов избирателей и обеспечить более широкое представительство политических партий и объединений.
При пропорциональной системе выборов в парламент политические партии не связаны с необходимостью заключать предвыборные союзы и объединяться в крупные партии. В результате этого значительное количество партий получает представительство в парламенте, но ни одна из них, как правило, не имеет абсолютного большинства голосов в коллегиальных представительных органах власти, что в ряде стран необходимо для сформирования правительства. Вследствие межпартийных соглашений складывается неустойчивое большинство в парламенте, что способствует частому возникновению как парламентских, так и правительственных кризисов.
Недостатками пропорциональной избирательной системы являются: во-первых, ослабление личных связей избирателей и их избранников, персональной ответственности депутатов перед избирателями, во-вторых, данная избирательная система может привести к излишнему дроблению состава законодательного (представительного) органа, что негативно отражается на его работе.
Для реализации пропорциональной избирательной системы необходима многопартийная политическая система, при этом хотя бы из нескольких стабильных политических партий, в совокупности отражающих интересы различных социальных групп населения, не говоря уже о том, что программы этих партий должны быть известными и понятными избирателю, не упоминая о их социальной направленности. Только в этом случае избиратель получает возможность осознанно проголосовать за тот или иной партийный список.
Неоднократно в отечественной юридической науке высказывалось мнение, что мажоритарная и пропорциональная избирательные системы гармонично дополняют друг друга, недостатки одной системы нейтрализуются достоинствами другой, а вместе они способствуют наиболее эффективному и полному учету интересов всех избирателей.
До последнего времени ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство не содержали каких либо ограничений в использовании при проведении федеральных, региональных и местных выборов различных видов избирательных систем. Допускалась и признавалась правомерной организация всех видов выборов на основе и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем, а также смешанных их вариантов.
К плюсам смешанной формы избирательной системы можно отнести отсутствие противопоставления одной модели избирательной системы другой. Сочетание двух моделей также взаимно позволяет снизить негативные последствия применения конкретной избирательной системы.
Конечно, порядок выборов 1А состава депутатов ГД ФС РФ по партийным спискам весьма неоднозначно воспринимался в некоторых отечественных политических и научных кругах. Опять же обращалось внимание на то, что выборы по партийным спискам не дают прочных связей избранных таким образом депутатов с избирателями, более того, позволяют руководству партий за счет включения в партийные списки на выгодных позициях обеспечивать возможность быть избранными в Думу лиц приближенных, однако совершенно неизвестных избирателю и уж тем более несобирающихся отражать интересы избирателей в законодательном органе.
Определенная законодателем для выборов депутатов ГД ФС РФ избирательная система влияет не только на персональный и партийный его состав, но и на все стадии избирательного процесса, начиная с представления и регистрации партийных списков и заканчивая определением итогов голосования. Не только выборы, но и другие важные элементы политической жизни страны, а также регионов находятся под весьма сильным воздействием существующего выбора избирательной системы: развитие и функционирование многопартийной системы, осуществление законодательной власти, стабильность экономики, эффективная деятельность правительства.
Как справедливо отмечает А.В. Иванченко, серьезным недостатком российской практики применения пропорциональной избирательной системы является крайне низкий коэффициент представительности, т.е. процент голосов избирателей, который получают в совокупности списки кандидатов, допущенных к распределению мандатов. В первую очередь это означает, что значительная доля избирателей (до 40%) оказывается вовсе не представленной в органе, который неслучайно носит название "представительный". Таким образом, оказывается нереализованным главное предназначение пропорциональной системы - отражать волю не только большинства, но и всех достаточно крупных слоев населения *(27).
Но стремительное развитие отечественной многопартийной системы, образование новых партий или партийных коалиций говорят о том, что будущее у пропорциональной системы выборов все-таки есть.