Организационно-правовые элементы статуса должностного лица

В административно-правовой науке сформировались следующие отличительные признаки должностного лица.

Во-первых, должностное лицо -- это гражданин Российской Федерации, занимающий постоянно, временно или по специальному полномочию должность (на основе установленных в нормативных актах способов замещения соответствующих должностей) в различных государственных органах и органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях, в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ и выполняющий соответствующие полномочия согласно нормативным правовым актам.

Во-вторых, должностное лицо реализует властные полномочия, осуществляет организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, выполняя волю государства и общества, обеспечивая права и законные интересы граждан и организаций, удовлетворяя государственные и общественные интересы.

В-третьих, должностное лицо может представлять вовне (в отношениях с неподчиненными субъектами) государство (государственные органы) и муниципальные образования (органы местного самоуправления), которым оно служит.

В-четвертых, должностное лицо имеет, как и все государственные и муниципальные служащие, права, обязанности, ограничения и запреты по службе. Усолъцев А. Т. Должностное лицо в государственном управлении // Правоведение. 1987. № 2. С. 16

В-пятых, оно может применять меры принуждения.

В-шестых, оно реализует полномочия по наложению дисциплинарных взысканий.

В-седьмых, должностное лицо может издавать административные акты (разрабатывать и принимать управленческие решения), обеспечивающие реализацию предоставленных ему полномочий.

В-восьмых, оно осуществляет контрольно-надзорные полномочия.

В-девятых, должностное лицо может быть субъектом юридической ответственности (административной, дисциплинарной, уголовной, гражданско-правовой). Оно несет повышенную ответственность (социальную, политическую, правовую, моральную) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Повышенная ответственность должностных лиц обусловлена тем, что они отвечают не только за свою личную деятельность, но и за действия подчиненных им лиц. Кроме того, они распоряжаются материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами, выполняют важнейшие организационно-распорядительные функции по осуществлению предоставленных им полномочий и компетенции соответствующих должностных лиц. Для должностных лиц в отдельных законах установлена административная и уголовная ответственность.

(п. 4 Примечания к ст. 285 УК РФ).

Таким образом, в соответствии с этой статьей к должностным лицам относятся:

1) лица, осуществляющие функции представителя власти (представители власти);

2) лица, выполняющие организационно-распорядительные функции;

3) лица, выполняющие административно-хозяйственные функции.

Эти функции выполняются должностными лицами: а) в государственных органах (в органах законодательной, исполнительной, судебной власти РФ, в органах прокуратуры); б) органах местного самоуправления; в) государственных учреждениях; г) муниципальных учреждениях; д) Вооруженных Силах Российской Федерации; е) других войсках Российской Федерации (например, внутренние войска МВД РФ, Железнодорожные войска РФ); ж) воинских формированиях Российской Федерации (например, инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования Российской Федерации, воинские формирования при органах внешней разведки РФ, военизированные горноспасательные части по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности, военизированные горноспасательные подразделения в транспортном строительстве, военизированные части ведомственной пожарной охраны)

1) осуществление деятельности на установленных законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов принципах государственной службы: законности, подконтрольности и подотчетности; обязательности решений вышестоящих органов и должностных лиц; внепартийности государственной и муниципальной службы; ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей и других принципах;

2) наименование должностного лица и место в организационной системе государственной службы (определяется его подчиненностью и различными атрибутами должности -- печать, право подписи на важных документах и т. п.);

3) функции должностного лица -- главные направления практического воздействия при выполнении задач по должности и реализации установленных в нормативных актах полномочий. Функции характеризуют предметную направленность деятельности и определяют компетенцию должностного лица. Различаются организационные, распорядительные, административно-хозяйственные, юрисдикционные, воспитательные, контрольные, представительные функции;

4) права и обязанности -- это центральные элементы статуса, характеризующие юридическое состояние должностного лица; они определяют границы должного и возможного поведения и действий должностного лица; выражаются в совершении определенных действий или в соблюдении запретов и ограничений по службе;

5) правовые формы и методы реализации функций и полномочий (убеждение и принуждение, предупреждение, пресечение, стимулирование, запреты и т. д.);

6) гарантии реализации полномочий должностного лица -- это организационно-правовые средства, с помощью которых государство обеспечивает осуществление полномочий должностного лица (применение средств принуждения к лицам, административно-юрисдикционные полномочия, наличие определенных льгот, нормативное установление оснований для прекращения службы, увольнения из государственных органов и органов местного самоуправления и т. д.);

7) ответственность -- неотъемлемый элемент правового статуса должностного лица, предполагающий создание обстановки взаимной требовательности, организованности, а также выполнения условий служебной дисциплины. Иными словами, служебная дисциплина означает соблюдение должностными лицами установленных законодательством Российской Федерации (законами, положениями, присягой, контрактом о службе, положениями о различных видах государственной службы, приказами вышестоящих руководителей) порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них полномочий. Ответственность характеризуется наличием: а) объективных требований к должностному лицу; б) субъективного отношения к этим требованиям. Соответственно различается, во-первых, позитивная ответственность, т. е. эффективное выполнение служащими своих полномочий, своего служебного долга, стремление работать более качественно и достигать высоких показателей в работе, и во-вторых, ретроспективная ответственность, т. е. ответственность должностных лиц за нарушение служебной дисциплины, совершение административных правонарушений и преступлений;

8) льготы, гарантии и компенсации. Например, отдельным должностным лицам предоставляется право на дополнительную жилую площадь или дополнительную комнату, право на бесплатное медицинское обслуживание, льготные поездки на санаторно-курортное лечение, земельные участки под строительство индивидуальных домов на безвозмездной основе, на льготных условиях места в детских дошкольных учреждениях, школах-интернатах и летних оздоровительных лагерях и т. д. для детей служащих. Чаннов С.Е. Должностное лицо как особый субъект административной ответственности. М., 2007

Должностных лиц можно классифицировать:

1) по объему служебных полномочий на: а) должностных лиц, которые имеют полномочия внутриорганизационного характера (руководители государственных и муниципальных учреждений и их заместители); б) должностных лиц, которые имеют полномочия публичного характера, т. е. это должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления (министры и их заместители, главы администраций и руководители структурных подразделений администраций);

2) по признаку исполняемой роли в осуществлении управленческих функций на: а) руководителей; б) специалистов, уполномоченных совершать действия, которые влекут правовые последствия для других субъектов права;

3) по видам государственной и иной деятельности на: а) должностных лиц органов представительной государственной власти (аппарат палат Федерального Собрания Российской Федерации, представительных органов субъектов Российской Федерации, областных (краевых) органов представительной власти, органов местного самоуправления); б) должностных лиц органов исполнительной власти (служащие аппарата Центральной избирательной комиссии, главы администраций, их заместители, руководители структурных подразделений администрации и т. д.); в) должностных лиц аппарата Верховного Суда, Конституционного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, областного (краевого), городского (районного) народных судов и т. д.); г) представителей судебной власти и правоохранительных органов (судьи, прокуроры, следователи, сотрудники милиции и т. д.); д) должностных лиц государственных и муниципальных учреждений;

е) должностных лиц, находящихся на военной службе, на службе в других войсках и воинских формированиях РФ.

С точки зрения административной деликтоспособности, должностные лица как специальные субъекты должностного административного правонарушения подразделяются на следующие группы:

1) публичные должностные лица, наделенные внешне-властными полномочиями (представители власти);

2) руководители государственных и муниципальных учреждений;

3) должностные лица государственных и муниципальных учреждений, лица, находящиеся на военной службе, на службе в других войсках и воинских формированиях РФ, ответственные в силу занимаемой должности за обеспечение соблюдения специальных правил, технологической дисциплины, специальных обязанностей.

Должностные лица могут быть разделены на следующие группы: ,

1) занимающие государственные должности категории "А" (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.);

2) занимающие государственные должности категории "Б" (лица, замещающие должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А");

3) занимающие государственные должности категории "В" (лица, замещающие должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий).

Должностных лиц можно подразделить на следующие группы по месту (уровню) нахождения занимаемой ими должности в Реестре государственных должностей государственной службы: 1) должностное лицо, занимающее высшую государственную должность государственной службы (руководитель аппарата государственного органа, заместитель руководителя аппарата, начальник управления); 2) должностное лицо, занимающее главную государственную должность государственной службы (заместитель начальника управления, начальник отдела, начальник отдела в составе управления, заместитель начальника отдела в составе управления, советник); 3) должностное лицо, занимающее ведущую, государственную должность государственной службы (консультант, специалист-эксперт); 4) должностное лицо, занимающее старшую государственную должность государственной службы (ведущий специалист); 5) должностное лицо, занимающее младшую государственную должность государственной службы (специалист 1-й категории).

Целесообразно говорить и о таких категориях должностных лиц, которые: 1) занимают должность в порядке назначения; 2) занимают должность в порядке конкурса; 3) занимают должность в порядке избрания.

Должностные лица могут также подразделяться на руководителей аппарата государственного органа и оперативных сотрудников. Руководитель реализует свои полномочия в целях осуществления компетенции возглавляемого им органа (учреждения). Содержанием деятельности руководителя, как правило, является: подготовка и принятие важных управленческих решений (административных -актов); осуществление управленческой деятельности с использованием различных неправовых форм управления (проведение совещаний, дача указаний, проведение консультаций и т. п.); контроль за выполнением принятых решений; применение административно-юрисдикционных и дисциплинарных мер принуждения. Оперативный сотрудник -- это лицо, деятельность которого связана с исполнительно-оперативным осуществлением управленческих функций по реализации компетенции государственных органов. Он помогает разрабатывать и предлагает руководителям, а также другим служащим аналитические данные, варианты вероятных решений и действий; прорабатывает многие вопросы, по которым могут быть в дальнейшем приняты правовые решения.

Как нам представляется, всех лиц, занятых осуществлением государственно-служебных функций, следует разделить на три категории: 1) должностные лица (определить понятие в служебном законодательстве, подразделить на группы); 2) государственные служащие (выделить различные категории); 3) вспомогательный и технический персонал (в западной административно-правовой теории это рабочие, находящиеся на государственной службе). Вспомогательный персонал -- это служащие, которые выполняют вспомогательные материально-технические операции по обеспечению деятельности должностных лиц. Непосредственного участия в деятельности по осуществлению компетенции соответствующих органов они не принимают и занимаются обслуживанием информационных процессов и материально-техническим обслуживанием деятельности аппарата государственных органов.

Подводя итог анализу понятия должностного лица и его правового статуса, хотелось бы отметить, что для внесения ясности в существо этого вопроса необходимо провести большую и длительную работу ученых-юристов, законодателей Российской Федерации, а также служащих правоохранительных органов. Засов К.П. Понятие должностного лица в законодательстве и юридической практике // Современное право. 2013. N 8. С.33