Понятие субъекта в теории государственного управления неоднозначно

Субъект государственного управления это "органы государственной власти, наделенные конституционными полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами и собственной деятельностью государства"[8]. Опираясь на волю общества, выраженную в силе власти и закона, они разрабатывают и принимают государственные решения различных уровней, организуют их исполнение и контроль. В составе субъекта государственного управления и общественно-политические организации и объединения, которые участвуют в разработке прогнозов и проектов решений, политических программ, реализуемых государственными институтами. Субъекты государственного управления и институты политического руководства и административного управления, различающиеся по многим основаниям:

По видам государственной власти. Это субъекты законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждый из них выполняет определенную функцию в системе управления. Разработка и принятие представительными органами законов одна из основных функций в системе государственного управления. Закон инструмент государственной власти и формальный регулятор общественной деятельности и взаимоотношений членов общества между собой и государством. Действенность законов в их исполнении. Субъект исполнительной власти сочетает властную функцию с управленческим действием.

По уровням организации власти и управления это центральные, региональные и местные органы власти и управления, взаимоотношения между которыми определяются установленным разделением сфер деятельности (объектов управления) и полномочий, т.е. прав и обязанностей государственных органов в отношении осуществления тех или иных властных и управленческих действий.

По сферам деятельности это субъекты трех отмеченных уровней, осуществляющие управление политическими отношениями, экономикой, социальной сферой, культурной жизнью, средствами массовой информации, военной деятельностью, международными делами и др.

По характеру, целям и средствам воздействия на управляемых: политическое руководство, административно-государственное, экономическое и др. виды управления.

По характеру институционализации: формально институционализированные государственные органы и действующие под их эгидой общественные институты, легитимность которых закрепляется практическим опытом, традицией, идеологическим фактором и общественным мнением. К числу таковых относятся: партийные фракции в коллективных органах власти, организуемые при органах законодательной и исполнительной власти, консультационные и экспертные организации и др.

6) По составу: субъекты коллективные (например, органы законодательной власти) и индивидуальные (руководящие лица)[9].

Деятельность субъектов государственного управления характеризуется рядом формальных признаков: а) регламентируется законом, осуществляется официально разрешенными методами; б) в рамках компетенции (права на определенный вид деятельности); является специализированной, соответствующей характеру выполняемых функций; г) субъекты ответственны перед государством, суверенны, независимы от давления каких-либо внешних сил.

Субъект государственного управления, будь то коллективно-групповой (государственный орган, институт) или индивидуальный (должностное лицо, лидер), становится таковым, когда обретает совокупность качеств, соответствующих его определению. Их можно объединить в следующие группы: развитое политическое и правовое сознание и самосознание; знание теории и практики государственного управления и современного менеджмента; организационная способность; социальная активность и управленческий государственный опыт. В совокупности все перечисленные качества являются профессиональными (в широком смысле этого понятия).

Для субъекта государственного управления основополагающее значение имеет осознание национально-государственных интересов и целей, определяющих направленность и содержание управленческого процесса, а также возможных политических и иных его последствий для общества.

Глава 2. Государство как объект государственного управления

Характеристика государства как объекта государственного управления

Объект государственного управления проблема, также требующая серьезного осмысления. Один из главных дискуссионных вопросов это вопрос о границах объекта. С развитием демократии, утверждают либералы, негосударственная сфера общества расширяется и сокращается пространство прямого воздействия государства на жизнедеятельность людей. Парадигма: общество политическое государство одна из противоположных методологий, объясняющих взаимоотношение современного государства и общества. Таким образом, с точки зрения классической методологии либерализма, объект государственного управления ограничивается политико-правовой сферой общественной жизни.

Объектом управления могут быть и государственные органы. Но и в такой ситуации модель поведения субъекта принципиально не изменится. Иными будут лишь цели, программы и методы управленческих действий, а соответственно и объективные результаты этих действий, равно как и обратная субъективная связь (реакция объекта).

В научных публикациях зафиксировано несколько представлений об управляемых объектах государственного управления. Длительное время поддерживалось мнение, что государство призвано управлять чуть ли не всеми общественными процессами, определять сознание, поведение и деятельность людей[10].

Словосочетание "гражданское общество" (civil society) сегодня употребляется настолько часто, что кажется интуитивно ясным, но при попытке определения его существенных признаков оно начинает ускользать, распадаться на разнородные составляющие. Не ложится оно в последовательный ряд, характеризующий общество как эволюцию производительных сил: аграрное, индустриальное, постиндустриальное (информационное) общество. Не удается также связать понятие гражданского общества с концепцией открытого общества К. Поппера и его последователей, если, конечно, не рассматривать их как синонимы. В этой ситуации представляется возможным вести речь о трех основных подходах к трактовке феномена гражданского общества.

В соответствии с первым,данное словосочетание - синоним социального целого, обладающего суммой определенных свойств, которые чаще всего отождествляются с либеральным опытом западного толка. Это развитая демократия, правовое государство, разделение властей и т.д. Подобная трактовка предъявляет либерально-демократические "требования" к институтам общества, чтобы считать его "гражданским".

Второй подход акцентирует внимание не на обществе в целом, а на гражданах, каждый из которых обладает суммой социальных добродетелей: привержен свободе, равноправию, демократии, правам человека. Деятельные и ответственные личности созидают гражданское общество.

Оба указанных подхода опираются, прежде всего, на ценностные характеристики - институциональные или личностные. Вольно или невольно гражданское общество приобретает аксиологический статус.

Третий подход отражает позицию, согласно которой в структуру гражданского общества входит не государство, а общественные организации, семья, негосударственные некоммерческие организации (НКО) и т.д. Третий сектор выступает либо ядром,

либо самим гражданским обществом, что характерно для большинства эмпирических исследований.¹¹

C конца прошлого века на основе быстрого развития информационно-коммуникативных технологий стали закрепляться и совершенствоваться стандарты e-government, что можно перевести на русский язык как «элек­тронное правительство» или, в более широком смысле, «электронное госу­дарство». С распространением открытых баз данных и онлайн-сервисов появилось определение нового качества публичной открытости государства – «открытое государство».

«Но еще до появления Интернета и открытых баз данных, без всякой свя­зи с информатизацией, Карл Поппер ввел понятие «открытое общество» для определения современного социального порядка, основанного на принципах демократии и свободы личности (Поппер, 1992). Сегодня в одном ряду ис­пользуются такие понятия, как доступ к информации, транспарентность, по­дотчетность, открытость и более конкретно – информационная открытость органов публичной администрации. Таким образом, за несколько последних десятилетий вошло в употребление множество понятий с близкими, пересе­кающимися и взаимодополняющими значениями. Возникает настоятельная необходимость в теоретическом осмыслении институциональных и дискур­сивных инноваций, в уточнении и соотнесении новых понятий.»¹²

«Задача построения системы оценки уровня развития информационного

общества и электронного правительства в Российской Федерации стала акту-

альной после старта первой государственной программы – ФЦП ≪Электрон-

ная Россия (2002–2010 гг.)≫. Однако методология первых индексов, которые

измеряли готовность к развитию информационного общества (IS Readiness)

в регионах России, хоть и основывалась на международных методиках, но не

была в достаточной степени адаптирована к местным условиям. Первые пи-

лотные проекты мониторинга развития информационного общества в России

были инициированы в рамках программы Всемирного Банка ≪Информация

для развития≫ (InfoDev) с использованием методики Гарвардского универси-

тета ≪Readiness for the Networked World≫. Основным недостатком этого под-

хода явилось то, что в условиях отсутствия репрезентативных региональных

исследований акцент был сделан на статистических, количественных ин-

дикаторах, которые используются в международных методиках для оценки

ИКТ-инфраструктуры (количество компьютеров на 1000 жителей, плотность

стационарной и мобильной телефонной связи, доля пользователей Интерне-

та среди населения и пр). Можно констатировать, что в 2003–2008 гг. явно

преобладал технократический подход к задачам мониторинга информацион-

ного общества, что нашло отражение в создании Индекса готовности регио-

нов России к информационному обществу (первый выпуск вышел в 2006 г.

и охватывал период 2004–2005 гг., разработчик методики индекса – Инсти-

тут развития информационного общества) . Причем следует отметить, что

официальная статистика в тот момент еще не могла предоставить адекватные

данные в региональном разрезе, поскольку лишь с 2003 г. в России начался

регулярный статистический мониторинг сектора ИКТ. В основу этого Индек-

са были положены статистические данные о развитии ИКТ в региональном

разрезе, которые в это время Росстат только начинал собирать, а также не-

которая, доступная на тот период, ведомственная статистическая отчетность

(например, в сфере культуры). В любом случае речь шла о количестве ком-

пьютеров, доступе к Интернету и прочим инфраструктурным компонентам.

Цифровые данные были дополнены экспертными оценками уровня институ-

ционального развития в регионах, что создало ряд прецедентов, когда пред-

ставители отдельных регионов пытались влиять на данный компонент с це-

лью ≪улучшения≫ позиции в рейтинге.»¹³

Результативными и успешными сегодня могут считаться реформы госу­дарственного управления, в результате которых не просто совершенствуют­ся отдельные функции или процессы, но, что особенно важно, формируется качественно новая система взаимодействий субъекта и объекта управления.

2.2 Характеристика государственногоуправления и егофункции

Есть аксиомы государственного управления, которые проверены

историческим опытом. Одна из важнейших – соотношение централизации и децентрализации. Это соотношение может быть как устойчивым

и стабильным, так и подвижным. Речь идет о двух базовых принципах

построения и деятельности государства в целом. Ведь государство пред-

ставляет собой универсальную политико-управленческую систему, при-

званную по ≪мандату≫ общества осуществлять регулирование и управле-

ние основными публичными делами. И оно всегда строится и действует

с учетом размеров и границ территории, расселения жителей, размеще-

ния экономических, производственных и социальных объектов, а также других факторов^.

«Что же характерно для централизации и децентрализации? Какие при-

знаки позволяют разграничивать эти понятия и явления?

Централизация обеспечивает:

а) целостность государственной системы и ≪притяжение≫, консолидацию

ее элементов;

б) концентрацию полномочий по принятию решений на верхних уровнях

власти;

в) концентрацию финансовых, материальных, информационных и иных

ресурсов;

г) иерархичность связей и действий составных частей государственной

системы на основе строгой соподчиненности;

д) наличие специфических властно-управленческих структур (органов).

Децентрализация характеризуется:

а) приближением субъекта управления (органов) к управляемым объек-

там (сферам, отраслям, организациям), своего рода прямой связью;

б) самостоятельностью в решении вопросов своей компетенции и нали-

чием необходимых собственных ресурсов;

в) ответственностью за действия органов и полученные результаты;

г) тесной связью с населением городов, районов, сельских поселений; до-

ступными каналами участия граждан в управлении выборами долж-

ностных лиц;

д) оперативностью принятия решений.

Приведенные характеристики централизации и децентрализации

позволяют понять реальные пружины государственных преобразова-

ний. Соотношение между ними меняется, когда происходит перестройка

принципов управления и организации в различных сферах, когда пере-

распределяются предметы ведения, полномочия и ресурсы между феде-

ральными, региональными и местными органами, когда меняется компе-

тенция государственных органов. И подтверждением служит столетний

опыт нашей страны.

Другой аспект – это распределение компетенций по уровням власти

и управления. Исходная точка отсчета – статьи 71, 72, 73 Конституции РФ

о предметах ведения Федерации и ее субъектов. Далее – статутный закон

о правовом положении органа или органов положения, тематические зако-

ны в регулируемой сфере, оперативные подзаконные акты. Цепь последова-

тельно осуществляемых действий должна находить отражение в федераль-