Объективная необходимость реформирования естественной монополии в сфере РЖД

В сегменте железнодорожных перевозок сложилось устойчивое доминирование железных дорог как субъектов естественной монополии, закрепленное законом. В России до конца 2003 г. существовала только одна компания в системе МПС, занимающаяся железнодорожными перевозками и состоящая из совокупности дорог по регионам. Вместе с тем положение железнодорожной естественной монополии на агрегированном рынке транспортных услуг неоднозначно, поскольку она функционирует не изолированно, а занимает определенные сегменты, размеры которых зависят от количества и разнообразия товаров-субститутов.

Транспортная инфраструктура России количественно характеризуется протяженностью путей сообщения: 139 тыс. км железных дорог; 896 тыс. км автомобильных магистралей; 102 тыс. км внутренних водных судоходных путей; 216 тыс. км магистральных трубопроводов (в том числе газопроводы -153 тыс. км, нефтепроводы - 48 тыс. км., нефтепродуктопроводы - 15 тыс. км; 7,7 тыс. км трамвайных и троллейбусных трасс; 412 км путей метрополитена. Стоимость основных производственных фондов составляет 11% фондов страны, при этом доля транспортных издержек в конечной цене продукции промышленного и сельского хозяйства оценивается в 15-20%, достигая по некоторым грузам 50%. Удельный вес грузового транспорта во внутреннем валовом продукте России равен 9,7%1. [22]

Наличие жесткой зависимости всех отраслей российской экономики от инфраструктуры железнодорожного транспорта повышает стабилизационную функцию этой отрасли в системе воспроизводства. Для каждого производителя важно сокращение периода оборота капитала и времени обращения, поскольку товары в пути не могут служить средствами производства или потребления, а представляют собой обращающийся товарный капитал. Время оборота при прочих равных условиях зависит от работы инфраструктуры железнодорожного транспорта, обеспечивающей минимизацию перерывов в процессе производства. Надежность, регулярность и скорость перемещения влияют на скрытую часть производительного капитала (запасы сырья, топлива и др.) предпринимателя; метаморфозы предметов и средств труда зависят от эффективности средств транспорта.

Российским железным дорогам присущ целый ряд особенностей, которые ставят их на особое место в ряду современных железнодорожных систем: отсутствие или сезонность функционирования альтернативных видов транспорта в отдельных регионах страны; неравномерная густота железнодорожной сети и различный уровень транспортной обеспеченности регионов; возможность интеграции системы по технологическим стандартам со странами СНГ и отсутствие такой возможности с другими странами; преобладание грузовых перевозок, в которых, в свою очередь, превалируют сырьевые грузы (их доля достигает 85%); необходимость содержания нерентабельных и малодеятельных линий; необходимость датирования убыточных пассажирских (в т.ч. пригородных) перевозок, тарифы на которые не могут быть повышены по причинам социального характера. [9]

За последнее десятилетие изменилась структура грузооборота. Вследствие усиления сырьевой ориентации экономики России, выросла доля сырьевых товаров, как во внутренних, так и в международных перевозках. Работа железнодорожного транспорта России, начиная с 1990 г., проходила в условиях спада объёма перевозок и общеэкономического кризиса. Объём перевозок в нижней точке спада - в 1998 г., составлял 39,0 % от уровня 1990 г., грузооборот в 1998 г., составлял 40,4% к показателю 1999г. Начиная с 1999г., в динамике объёма перевозок и грузооборота наблюдается тенденция роста. Так, грузооборот в 2003 г. составил к низшей точке спада - 1998 г., - 163,3 %, а объём перевозок - 139,1 %. Относительно более быстрые темпы увеличения грузооборота, сравнительно с темпами увеличения объёма перевозок обусловлено ростом средней дальности перевозок, вследствие усиления экспортной ориентации отечественной экономики.

Указанный рост объёмов перевозок обусловлен несколькими факторами. Так, начиная с 1999 года, увеличение объёмов перевозок стало возможным, в первую очередь, благодаря последствиям финансового кризиса августа 1998 года. Девальвация национальной валюты привела к масштабному импортозамещению, что увеличило физические объёмы перевозимых грузов, и кроме того, вследствие трёхкратного роста курса доллара, к увеличению доходности и рентабельности экспортных перевозок. Немаловажным фактором явилось снижение в 1997-1998 годах уровня тарифов на перевозки грузов во внутригосударственном сообщении на 22 %, при росте оптовых цен в промышленности на 32 % 4. В свою очередь, снижение грузовых тарифов железнодорожного транспорта позитивно сказалось на росте объёмов отправления грузов и экономических показателях различных отраслей промышленности.

В целом же, в середине 1990-х годов стало очевидно, что без коренного реформирования железнодорожного транспорта отрасль не сможет обеспечивать потребности экономики в количестве и качестве перевозок. Это объяснялось целым комплексом причин. Наблюдавшийся с начала 90-х годов в России масштабный спад уровня производства привел к тому, что объемы перевозок на железнодорожном транспорте упали более чем в два раза. Прекратилась государственная поддержка отрасли. В итоге с 1992 по 1999 год объемы капитальных вложений на железнодорожном транспорте снизились более чем в три раза. Железные дороги остались без средств не только на ремонт путей и вокзалов, но и на обновление вагонного парка, модернизацию оборудования. Одна треть эксплуатируемых технических средств выработала установленные сроки службы, износ подвижного состава превысил 50%.

Тяжелое положение сложилось в путевом хозяйстве: свыше 35% путей имели дефекты и выработавшие свой ресурс рельсы. Срок службы 720 сооружений и мостов, построенных в конце 19 века, был превышен более чем вдвое. Общий уровень износа по всем основным производственным фондам вырос с 36% в 1992 году до 55 % в 1999 году. Между тем железнодорожники продолжали нести ответственность за содержание материально-технической базы отрасли, за поддержание низкого уровня тарифов на социально значимые пассажирские перевозки. В конечном итоге это привело к тому, что в середине 1990-х годов темпы роста тарифов на грузовые железнодорожные перевозки, как отмечал Государственный антимонопольный комитет (ныне . - Федеральная антимонопольная служба), порой превышали динамику роста цен в целом по промышленности. Этому также способствовало начавшееся масштабное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых. При этом МПС России продолжало оставаться единственной в стране структурой, совмещающей хозяйственные функции с функциями государственного контроля. [20]

3.2. Основные принципы, содержание и перспективы развития структурной реформы в отрасли РЖД

Государственная собственность в сфере естественной монополии является результатом исторических особенностей ее формирования, либо устанавливается посредством национализации той или иной отрасли экономики. В диссертационном исследовании показано, что государство как субъект хозяйственной деятельности не стремится к максимизации прибыли в той степени, которая характерна для частных предприятий. С одной стороны, посредством государственной собственности устанавливается контроль над схемой расходов предприятия, регулируется система трудовой занятости населения, осуществляются антиинфляционные меры через прямое регулирование доходов и цен. Но, с другой стороны, государственная собственность является слабым стимулом для снижения издержек производства и улучшения качества продукции или услуги.

По мере усиления негативных монопольных эффектов и повышения возможностей злоупотребления монопольной властью со стороны естественных монополий нарушаются интересы потребителей, усиливается их финансовая неустойчивость, и от общества требуются адекватные действия в виде эффективных преобразований, которые должны соответствовать модели экономической системы рассматриваемой страны.

Отыскание границ конкуренции эффективно работающей на естественную монополию, в сочетании с мерами государственного регулирования может рассматриваться как магистральное направление стратегии реформирования на современном этапе.

Российская специфика такова, что практически во всех естественно монопольных секторах экономики в качестве исходной базы преобразований выступает вертикально интегрированная монополия, контролирующая цепочку вертикально сопряженных видов деятельности, среди которых лишь часть отвечает характеристикам естественной монополии, а остальные потенциально конкуренты. Выделим три возможных направления структурных реформ.

1) Сохранение единой вертикально монополизированной структуры, что влечет за собой большой объем прямого и детального ценового регулирования, направленного на защиту потребителей от монопольных цен (по такому сценарию развивается реформирование Газпрома).

2) Выделение из естественной монополии потенциально конкурентных видов деятельности, их либерализация и открытие для конкурентов. Тогда монополия сохраняет свои позиции на пространство движения, и на первый план выходит регулирование условий входа в отрасль и поощрение конкуренции (по этому пути идет электроэнергетика).

3) Может быть смешанный вариант, объединяющий вертикально интегрированные схемы и варианты обособления. В этом случае монополист сохраняет свои позиции в отношении пространства движения и не лишается права действовать в потенциально конкурентных областях. Такая стратегия в отрасли железнодорожного транспорта, автор придерживается третьего варианта, при условии, что монополист (ОАО «РЖД») в потенциально конкурентных областях перестанет занимать доминирующее положение и начнет выступать как равноправный субъект бизнеса. [14]

В сегменте железнодорожных перевозок сложилось устойчивое доминирование железных дорог как субъектов естественной монополии, закрепленное законом. В России до конца 2003 г. существовала только одна компания в системе МПС, занимающаяся железнодорожными перевозками и состоящая из совокупности дорог по регионам. Вместе с тем положение железнодорожной естественной монополии на агрегированном рынке транспортных услуг неоднозначно, поскольку она функционирует не изолировано, а занимает определенные сегменты, размеры которых зависят от количества и разнообразия товаров-субститутов.

В целях комплексного решения проблем железнодорожного транспорта, в числе которых и негативные монопольные эффекты, приводящие к злоупотреблению монопольной властью со стороны естественных монополий, Правительством РФ в 2001 году была принята и настоящее время осуществляется «Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте». Реформирование федерального железнодорожного транспорта предусматривает поэтапное вхождение железнодорожного транспорта в рынок транспортных услуг, коммерциализацию отрасли, сокращение монопольного сектора на железнодорожном транспорте.

Целями структурной реформы на железнодорожном транспорте являются: повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, его доступности, безопасности и качества предоставляемых им услуг для обеспечения единого экономического пространства страны и общенационального экономического развития; формирование единой гармоничной транспортной системы страны; снижение совокупных народнохозяйственных затрат на перевозки грузов железнодорожным транспортом; удовлетворение растущего спроса на услуги, предоставляемые железнодорожным транспортом.

На первом этапе (2001-2003 г.г.) реформирования были подготовлены основные законодательные акты для разделения функций хозяйственного управления и государственного регулирования и создано ОАО «Российские железные дороги» (ОАО «РЖД») со 100-процентным государственным капиталом. На втором этапе (2003-2006 г.г.) намечена реорганизация ОАО «РЖД» путем выделения в дочерние акционерные общества самостоятельных структурных подразделений, осуществляющих отдельные виды предпринимательской деятельности на железнодорожном транспорте (пассажирские перевозки в дальнем следовании, отдельные специализированные грузовые перевозки, перевозки пассажиров в пригородном сообщении, услуги по ремонту технических средств и производству запасных частей, а также иные виды деятельности, не связанные с перевозками). Второй этап предполагает также реализацию следующих мероприятий: поэтапное сокращение перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых; создание условий для повышения уровня конкуренции в сфере грузовых и пассажирских перевозок; переход к свободному ценообразованию в конкурентных секторах; создание условий для приобретения компаниями-операторами магистральных локомотивов; привлечение инвестиций для развития железнодорожного транспорта; проработка организационно-правовых механизмов и последствий выделения самостоятельных структурных подразделений, осуществляющих грузовые перевозки из ОАО «РЖД» и рассмотрение вопроса о целесообразности такой реорганизации. На третьем этапе (2007-2010 г.г.) будет продолжено привлечение инвестиций для развития отрасли путем продажи пакетов акций дочерних компаний ОАО «РЖД» и других акционерных обществ, созданных на железнодорожном транспорте с участием государственного капитала.

В то же время Программа предусматривает оставление части контрольных пакетов акций дочерних компаний в распоряжении ОАО «РЖД». В составе РЖД должна сохраниться транспортная инфраструктура железных дорог, производственная сфера и часть социальной инфраструктуры. За ОАО «РЖД», как предполагается, останется также весь локомотивный парк и примерно половина вагонного парка. Частные и акционерные компании будут участвовать в контейнерных, рефрижераторных и транзитных перевозках, в ремонте подвижного состава. Реформирование в сфере железнодорожного транспорта, на наш взгляд, не должно привести к чрезмерной децентрализации. Сохранение государственной собственности на железнодорожном транспорте связано с его особой ролью в обеспечении государственных интересов. В то же время, в целях стабилизации, повышения эффективности управления и рыночной устойчивости функционирования железных дорог, следует усилить рыночные основы их деятельности. При сохранении государственной собственности на инфраструктурные сети целесообразным и правомерным является разворачивание процессов коммерциализации и акционирования. Коммерциализация государственной естественной железнодорожной монополии должна быть направлена на ликвидацию убыточности и повышение рентабельности перевозочной деятельности. На наш взгляд, при правильной макроэкономической политике и эффективной политике в самой отрасли этот сектор экономики способен к самофинансированию. Основаниями реальной возможности коммерческого успеха и стабильности железнодорожного транспорта служат его ведущая роль в системе транспортных коммуникаций страны, его работа с платежеспособными секторами экономики. Потенциально высока и инвестиционная привлекательность рассматриваемой отрасли, причем реализация этого потенциала при определенных условиях достижима и без резкого увеличения цены перевозок.

Создание ОАО "РЖД" со 100-процентным государственным участием сохраняет собственность и реальное управление в руках государства. Однако, природа акционерных отношений в большей мере отвечает сущности рыночной экономики, расширение хозяйственной самостоятельности позволяет полнее использовать преимущества внутрифирменного управления, повысить эффективность управления государственной собственностью, расширяет перспективы привлечения инвестиций.

Таким образом, основными принципами реформирования государственной монополии на железнодорожном транспорте являются:

- разделение на железнодорожном транспорте функций государственного регулирования и хозяйственного управления;

- формирование организационной структуры по основным видам деятельности (грузоперевозки, пассажирские перевозки и др.);

- разделение существующих видов деятельности на естественно-монопольные, потенциально-конкурентные и конкурентные;

- сохранение государственного контроля над монопольным сектором (инфраструктурой);

- сохранение интеграции инфраструктуры с частью грузовых перевозок;

- приватизация предприятий конкурентного сектора. [17]