Критерии систематизации муниципальных образований
Для проведения систематизации, выделения групп муниципальных образований и их характеристики необходимо сформировать критериальную основу, позволяющую четко обозначить контуры отдельных групп.
К критериям систематизации относят:15 правовой статус, численность населения, форму расселения, форму организации хозяйственной жизни, единство инфраструктуры муниципального хозяйства и другие параметры.
Правовой статус муниципального образования. Применение данного критерия для систематизации муниципальных образований целиком определяется системой законодательства, существующего в данном государстве. Современное законодательство Российской Федерации предусматривает равенство прав муниципальных образований вне зависимости от их вида и специфики.
Особенности тех или иных муниципальных образований связаны либо с законодательством субъектов Российской Федерации, которые имеют право передавать на места отдельные государственные полномочия, либо с тем, что само население муниципального образования накладывает дополнительные обязанности на органы местного самоуправления. В первом случае возникающие особенности касаются, как правило, всего субъекта Федерации, во втором случае возникновение особенностей ¾ следствие иных факторов, и поэтому следует проводить систематизацию по причинам, а не по следствиям. Причем более важным представляется учет различий в объеме предметов ведения, которые определены для муниципальных образований, ведь, кроме правового закрепления, требуются возможности для осуществления соответствующей деятельности.
Классификация муниципальных образований по правовому статусу в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагает выделение следующих муниципальных образований: городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа. Наиболее существенные различия имеются между городскими и сельскими поселениями (см. табл. 9.1).
Городомпринято называть крупное поселение, население которого занято преимущественно несельскохозяйственным трудом. По данным переписи 2002 г. («Российская газета» от 31 марта 2004 г.), в России было 1098 городов и 1842 поселка городского типа, а всего ¾ 2940 городских населенных пунктов. В ходе реформы местного самоуправления статус городского округа должны получить 532 города (менее половины их общего количества) и статус городского поселения ¾ 2057 городов и поселков. Остальные поселки (в основном пригородные) будут входить в состав городских округов.16
Число жителей населенного пункта, необходимое для присвоения ему статуса города, весьма условно и зависит от многих факторов. Обычно в России статус городов получают населенные пункты с числом жителей более 10-12 тыс. человек. Однако имеются города с населением менее 10 тыс. и даже менее 5 тыс. жителей. В то же время есть много поселков городского типа и даже сельских населенных пунктов, в каждом из которых проживает более 10 тыс. человек. К промежуточной форме между сельскими поселениями и городами относятся поселки городского типа(рабочие поселки). Кстати, в США, например, такого понятия нет, и все подобные поселения считаются городами. Поэтому там можно встретить множество городов с числом жителей даже менее 1000 человек.
Многие из поселков городского типа по мере расширения преобразуются в города. Однако наблюдается и обратная тенденция ¾ превращение поселков городского типа и некоторых малых городов в сельские поселения, что позволяет их жителям получать ряд социальных льгот. По данным «Российской газеты» (от 11 июня 2003 г.), за период между переписями населения 1989 и 2002 гг. таких поселений оказалось около 300.17
Численность населения и территория. Использование данного критерия при законодательном определении типологии муниципальных образований подразумевает, что в основу проводимой систематизации должны быть положены показатели, характеризующие количество населения и величину территории, на которую распространяются полномочия органов местного самоуправления. Эти показатели легко применимы для небольших по численности и территории государств, где население размещено достаточно равномерно. Впрочем, если не связывать показатели численности населения и размера территории с полномочиями муниципальных образований, то группировку муниципальных образований можно провести для любого государства. Так, например, по численности населения принято выделять города следующих типов: малые (до 50 тыс. человек); средние (50-100 тыс. человек); большие (100-250 тыс. человек); крупные (250 тыс. ¾ 1 млн человек); крупнейшие (свыше 1 млн человек).
В России преобладают малые города (768, или 70% всех городов), но в них проживает только 17% горожан. Средних городов в России 163 (около 15%). Лишь 167 городов имеют население свыше 100 тыс. жителей, в том числе 92 города с населением от 100 до 250 тыс. жителей, 42 ¾ от 250 до 500 тыс. жителей, 20 ¾ от 500 тыс. до 1 млн жителей, и 13 городов ¾ свыше 1 млн жителей.18
Формы организации хозяйственной жизни на территории муниципального образования.Данный критерий выступает как комплексный показатель, поскольку в нем отражаются все стороны жизни муниципального образования. Так, экономическая организация обязательно имеет территориальные границы экономических интересов населения и хозяйственных структур. От нее напрямую зависят демографическая ситуация и профессиональная ориентация населения. И, наконец, немаловажно то, что создание оптимальных условий для деятельности хозяйственных структур ¾ одна из главных задач местной власти, поскольку благополучие этих структур обеспечивает благополучие бюджета.19
Хозяйственная жизнь на территории муниципального образования определяет также и многие аспекты его правового статуса, его роль и участие в планировании развития данной территории. Экономическая организация в значительной степени обусловливает характер и специфику решения социальных вопросов. Таким образом, именно система организации экономической жизни является наиболее комплексным основанием для проведения систематизации муниципальных образований с целью определения объема полномочий местного самоуправления, хотя, безусловно, этот критерий должен рассматриваться совместно с прочими.
Единство инфраструктуры муниципального хозяйства. На протяжении многих десятилетий в Российской Федерации происходило постоянное укрупнение и стягивание объектов инженерной, социальной и другой инфраструктуры в центры районов. В результате сложилась ситуация, когда органы власти на местах не всегда имеют возможность организовать деятельность по своим предметам ведения. В большей степени это свойственно сельской местности, однако есть примеры, когда инфраструктура одного города полностью зависима от другого (например, города Мытищи и Королев в Московской области и др.). Это привело к необходимости выделения и рассмотрения в упомянутом Федеральном законе от 2003 г. муниципальных образований двух уровней ¾ муниципалитетов и округов.
9.6. Основные типы муниципальных образований
в Российской Федерации
Как считают некоторые авторы, на внутреннюю хозяйственную жизнь основных типов муниципальных образований влияли территориальный и отраслевой факторы. Причем территориальный фактор обусловливался хозяйственной спецификой. Так, сельскохозяйственное производство, связанное с землей, тяготеет к территориальному принципу организации хозяйственной жизни и к дисперсному расселению населения, в то же время специфика промышленного производства, его концентрация на небольших территориях приводят к возникновению компактных поселений. Поэтому при первом приближении все муниципальные образования можно разделить на три большие группы:20
1) поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты), ¾ как правило, к этой группе тяготеют те муниципальные образования, в которых имеется хотя бы минимальная собственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов;
2) территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы, округа и др.) ¾ они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства;
3) территориальные муниципальные образования ¾ характерны для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности и кочевого образа жизни исключает поселения. Эта же схема применима для муниципальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства. Для Российской Федерации, как и для большинства стран, данный тип ¾ скорее исключение, чем правило.
Если ввести критерий отраслевого характера, то можно разделить муниципальные образования на две крупные группы:21
1) многофункциональные муниципальные образования ¾ те муниципалитеты, которые имеют разветвленную сеть хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нескольких отраслях производства (типичные примеры подобного муниципального образования ¾ столицы субъектов Российской Федерации и абсолютное большинство крупных и средних городов нашей страны, хотя и в этом случае имеются исключения, например, Череповец, Тольятти, Набережные Челны и др., в которых жизнь города определяется деятельностью одного или двух крупнейших предприятий);
2) монофункциональные муниципальные образования ¾ муниципалитеты, хозяйственная жизнь которых определяется одним-двумя крупными предприятиями либо несколькими предприятиями одной отрасли.
Монофункциональные муниципальные образования имеют ярко выраженную отраслевую специфику, среди них можно выделить следующие группы:
1) производственная группа ¾ города-заводы, возникшие при крупных предприятиях промышленности, энергетики, транспорта и иных производствах; большинство из них сформировались в ходе индустриализации, когда город воспринимался, как некий «жилищный цех» при предприятии, а функции организации совместного проживания людей (городской жизни) были возложены на администрацию предприятия, а не на местную власть;
2) бюджетная группа ¾ населенные пункты, основная часть населения которых работает в бюджетных организациях: «наукограды», военные городки и закрытые административно-территориальные образования, приграничные города, гарнизоны, города ¾ центры сельских муниципальных образований. Жизнь этих городов напрямую зависит от органов государственной власти и состояния федерального и региональных бюджетов.
Принадлежность муниципального образования к одной из типологических групп позволяет определить особенности как внутренней организации управления, так и форм организации деятельности власти.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает кардинальное изменение типологии муниципальных образований. Все они (за исключением городов федерального значения) разделяются на три типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. При этом важно различать понятия «поселение» и «населенный пункт». Поселение (самоуправляемая территория) может состоять и из одного, и из нескольких населенных пунктов.
Поселение ¾ это сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией.
В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также территории, предназначенные для развития его инфраструктуры в соответствии с генеральным планом. На этих территориях могут находиться поселки и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.
В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт с численностью населения более 1000 человек (более 3000 человек ¾ для территорий с высокой плотностью населения) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (менее 3000 человек ¾ для территорий с высокой плотностью населения). В труднодоступных и удаленных районах законами субъектов Российской Федерации могут создаваться сельские поселения с численностью населения менее 1000 человек, а в особых случаях ¾ даже менее 100 человек. Границы сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности административного центра поселения в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий). Под пешеходной доступностью в течение рабочего дня понимается, что за указанный срок человек может дойти пешком от места проживания до административного центра и вернуться обратно.
Муниципальный район ¾это несколько поселений, объединенных общей территорией. В числе таких поселений могут быть и городские, и сельские. Главное предназначение муниципального района ¾ решение вопросов межпоселенческого характера, требующих развитой инфраструктуры, а также выполнение отдельных государственных полномочий. Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности административного центра района в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий).
В указанном Федеральном законе от 2003 г. вводится новое понятие ¾ «межселенная территория». Межселенная территория ¾это территория, не входящая в границы поселений. Здесь могут располагаться удаленные один от другого населенные пункты с числом жителей менее 1000 человек в каждом. На межселенной территории все функции органов местного самоуправления исполняются муниципальным районом. Таким образом, в состав территории одного муниципального района в малонаселенном субъекте (или части субъекта) Российской Федерации могут входить несколько поселений и межселенные территории.
Городской округ ¾ это городское поселение, не входящее в состав муниципального района, хотя и расположенное в его границах. Населенный пункт, имеющий статус городского округа, может быть административным центром муниципального района. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации.
Каждый тип муниципального образования, согласно упомянутому Федеральному закону от 2003 г., наделяется своим перечнем вопросов местного значения. При этом городской округ решает вопросы местного значения как поселения, так и муниципального района.
В свете рассмотренной выше типологизации муниципальных образований можно сказать, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дает содержательного определения термина «муниципальное образование», а только указывает, что муниципальное образование ¾ это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
На основе обобщения официальной и неофициальных точек зрения можно построить следующую схему типологии муниципальных образований (рис. 9.2).
Рис. 9.2.Типы муниципальных образований
______________
1 Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006.
2 Система государственного и муниципального управления: учебник / под общ. ред. Г. В. Атаманчука. М.: Изд-во РАГС, 2005.
3 Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006.
4 Система государственного и муниципального управления: учебник / под общ. ред. Г. В. Атаманчука. М.: Изд-во РАГС, 2005.
5 Филиппов Ю. В., Авдеева Т. Т. Основы местного развития: учебник. М.: Дело, 2000.
6 Система государственного и муниципального управления: учебник / под общ. ред. Г. В. Атаманчука. М.: Изд-во РАГС, 2005.
7 Филиппов Ю. В., Авдеева Т. Т. Основы местного развития: учебник. М.: Дело, 2000.
8 Система государственного и муниципального управления: учебник / под общ. ред. Г. В. Атаманчука. М.: Изд-во РАГС, 2005.
9 Там же.
10 Там же.
11 Там же.
12 Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006.
13 Там же.
14 Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством: учебное пособие. М.: Дело, 1998.
15 Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством: учебное пособие. М.: Дело, 1998.
Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006.
16 Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006.
17 Там же.
18 Там же.
19 Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством: учебное пособие. М.: Дело, 1998.
20 Там же.
21 Там же.