Основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования

Государственная политика в области образования является составной частью социальной политики, которая реализуется государством не только по линии конституционных гарантий, но и в рамках специальных нормативных правовых актов, например, направленных на развитие и управление образованием. В образовательной политике реализуется социальная ответственность государства в сфере образования.

Фундаментальные основы государственной политики в области образования в РФ заключаются в следующем:

− гражданам РФ гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости;

‑ ограничения прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости могут быть установлены только законом;

− граждане РФ имеют право на получение основного общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования;

− опросы изучения государственных языков республик в составе РФ регулируются законодательством этих республик;

− государство создает гражданам с ограниченными возможностями здоровья, то есть имеющим недостатки в физическом и (или) психическом развитии, условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов.

Стратегической целью образовательной политики РФ является повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина.

Основополагающим государственным документом, устанавливающим приоритет образования в государственной политике Национальная доктрина образования в РФ. Она определяет стратегические цели образования, тесно увязывая их с проблемами развития российского общества, «отражает решимость и волю государства принять на себя вместе с общественностью ответственность за настоящее и будущее отечественного образования, являющегося основой социально-экономического и духовного развития России». Национальная доктрина рассчитана на период до 2025 г.

При реализации Национальной доктрины планируется обеспечение баланса фундаментальности и прикладного (компетентностного) подхода в содержании и технологиях образования. В ходе ее реализации будет осуществлена модернизация институтов образования как институтов социального развития.

В рамках реализации Национальной доктрины образования и Федеральной целевой программы развития образования на 2011 - 2015 гг. разработаны и внедряются в деятельность образовательных организаций Федеральные государственные образовательные стандарты, в соответствии с которыми основной функцией системы образования является развитие ресурса образования как института гражданского общества.

Ожидаемые результаты реализации доктрины в области качества образования:

− создание демократической системы образования, гарантирующей необходимые условия для полноценного качественного образования на всех уровнях;

− индивидуализация образовательного процесса за счет многообразия видов и форм образовательных учреждений и образовательных программ, учитывающих интересы и способности личности;

− конкурентоспособный уровень образования как по содержанию образовательных программ, так и по качеству образовательных услуг.

В области доступности образования ожидаемые результаты реализации положений доктрины свозятся к обеспечению возможности получения для каждого общедоступного и бесплатного среднего (полного) общего образования, включая возможность выбора основных профилей обучения.

Государственная политика и правовое регулирование отношений в сфере образования основываются на следующих принципах:

− признание приоритетности образования;

− обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования;

− гуманистический характер образования, приоритет жизни и здоровья человека, прав и свобод личности, свободного развития личности, воспитание взаимоуважения, трудолюбия, гражданственности, патриотизма, ответственности, правовой культуры, бережного отношения к природе и окружающей среде, рационального природопользования;

− единство образовательного пространства на территории РФ, защита и развитие этнокультурных особенностей и традиций народов РФ в условиях многонационального государства;

− создание благоприятных условий для интеграции системы образования РФ с системами образования других государств на равноправной и взаимовыгодной основе;

− светский характер образования в государственных и муниципальных организациях, осуществляющих образовательную деятельность;

− свобода выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора форм получения образования, форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, предоставленных системой образования, а также предоставление педагогическим работникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и воспитания;

− обеспечение права на образование в течение всей жизни в соответствии с потребностями личности, адаптивность системы образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам человека;

− автономия образовательных организаций, академические права и свободы педагогических работников и обучающихся, предусмотренные Законом об образовании в РФ, информационная открытость и публичная отчетность образовательных организаций;

− демократический характер управления образованием, обеспечение прав педагогических работников, обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся на участие в управлении образовательными организациями;

− недопустимость ограничения или устранения конкуренции в сфере образования;

− сочетание государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования.

Сравнительный анализ основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования в прежнем и действующем законах об образовании позволяет проследить основные тенденции их развития. Здесь мы отмечаем как преемственность основ законодательного регулирования, так и появление целого ряда новелл. Остановимся подробнее на принципах впервые закрепленных законодателем.

Так, в Законе об образовании в РФ впервые закреплен принцип недопустимости дискриминации в сфере образования (п. 2 ст. 3), т.е. недопустимости «ограничения или лишения прав определенной категории граждан по признаку расовой или национальной принадлежности, по признаку пола, по религиозным и политическим убеждениям и т.д.»[15]. Данное положение является логичным продолжением закрепления гарантии реализации права каждого человека на образование. Этому же соответствует закрепленный в Законе об образовании в РФ принцип, гарантирующий «обеспечение права на образование в течение всей жизни в соответствии с потребностями личности, адаптивность системы образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам человека» (п. 8 ст. 3).

Новеллой законодательства также является включение в перечень основных принципов государственной политики в сфере образования принцип воспитания патриотизма (п. 3 ст. 3), т.е. «любви к Родине, преданности своему отечеству, своему народу»[16]. В январе 2013 г. на встрече с представителями средств массовой информации, определяя пути дальнейшего развития российского образования, В.В. Путин заметил, что: «Есть основополагающие принципы существования самого государства, и один из этих принципов – уважение к своей истории и воспитание патриотизма»[17]. Президент считает, что: «… без патриотического воспитания, причем с детского возраста, нам не решить кардинальных, системных вопросов, стоящих перед нашей страной»[18]. Вышесказанное свидетельствует о том, что включение данного принципа в Закон об образовании в РФ является весьма актуальным и обоснованным.

Принцип уважения к правам и свободам человека в Законе об образовании в РФ дополнен принципом воспитания правовой культуры. «Правовая культура личности – необходимая предпосылка и созидательное начало правового состояния общества, его цель и составная часть, но вместе с тем это степень и характер правового развития самой личности, которые находят выражение в уровне ее правомерной деятельности»[19]. Выделение данного принципа представляется нам важным шагом на пути становления гражданского общества и построения правового государства.

В действовавшем ранее Законе об образовании в качестве принципа государственной политики, заложен принцип «уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье» (п. 1 ст. 2). Определяя понятие «любовь» С.И. Ожегов отмечал, что «любовь – это глубокое, сильное сердечное чувство; чувство глубокого расположения, самоотверженной и искренней привязанности; постоянная сильная склонность, увлеченность чем-либо; пристрастие»[20]. С позиции требований юридической техники любовь как чувство не поддается правовому регулированию. Заставить любить, в том числе и окружающую среду, нельзя. Привлечь к ответственности за отсутствие таковой невозможно.

В п. 3. ст. 3 действующего Закона об образовании в РФ закрепляется принцип «… бережного отношения к природе и окружающей среде, рационального природопользования». С.И. Ожегов понятие «бережное» определяет как: «заботливое, внимательное, осторожное, осмотрительное, аккуратное, расчетливое, экономное»[21]. Рациональное природопользование может быть определено как: «разумное, обоснованное, целесообразное пользование землей и ее недрами»[22]. Данные определения в полной мере поддаются правовому регулированию. В то же время «неразумное», «невнимательное», «неосторожное», «неэкономное», «нерасчетливое» отношение субъекта правоотношений к природе и окружающей природной среде может служить основанием для привлечения к юридической ответственности. Представляется, что изменение формулировки «любовь к окружающей природе» на «бережное отношение к природе и окружающей среде» является обоснованным и расширяющим возможности правового регулирования.

Примером приведения принципиальных основ отечественного законодательства в сфере правового регулирования отношений в сфере образования в соответствие с ранее принятыми международными обязательствами является включение в число принципов закрепленных в Законе об образовании в РФ принципа закрепляющего «создание благоприятных условий для интеграции системы образования Российской Федерации с системами образования других государств на равноправной и взаимовыгодной основе» (п. 5 ст. 3). В 2003 г. на Берлинской конференции министров образования стран-участниц Болонского процесса Российская Федерация в лице министра образования В.М. Филиппова поставила свою подпись под Болонской декларацией, тем самым, обязавшись до 2010 г. воплотить в жизнь основные принципы Болонского процесса[23].

Поскольку изначально в указанных соглашениях речь шла исключительно о высшем образовании, то вполне логичным и достаточным было закрепление подобного принципа, а именно интеграции «системы высшего и послевузовского профессионального образования РФ при сохранении и развитии достижений и традиций российской высшей школы в мировую систему высшего образования» в Федеральном законе «О высшем и послевузовском образовании». Новая интерпретация данного принципа не только способствует обеспечению стабильности и преемственности в развитии образовательного законодательства, но и позволяет расширить круг регулируемых отношений.

Принцип свободы и плюрализма в образовании закрепленный ранее, в Законе об образовании в РФ трансформировался в комплексный принцип, отражающий как свободу выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора форм получения образования, форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, предоставленных системой образования, так и предоставление педагогическим работникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и воспитания (п. 7 ст. 3).

Данный принцип нашел свое развитие также в закреплении автономии образовательных организаций (п. 9 ст. 3). Впервые об автономии образовательных учреждений было сказано ГК РФ (п. 2 ст. 120)[24] и Федеральном законе «Об автономных учреждениях» (п. 1 ст. 2)[25]. Установление автономии образовательных организаций в качестве основного принципа правового регулирования отношений в сфере образования является, по нашему мнению, признаком преемственности в развитии образовательного законодательства. В действующем Законе об образовании в РФ указанный принцип логично дополняется новыми положениями, устанавливающими «академические права и свободы педагогических работников и обучающихся», а также информационную открытость и публичную отчетность образовательных организаций (п. 9 ст. 3). Таким образом, под автономностью следует понимать не только меру свободы, но и меру социальной ответственности образовательных организаций. Сочетание данных элементов призвано обеспечить эффективное функционирование и развитие отечественной системы образования в современных условиях.

В свою очередь информационная открытость невозможна без обеспечения «прав педагогических работников, обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся на участие в управлении образовательными организациями» (п. 10 ст. 3). Привлечение к управлению образовательной организацией данной категории лиц призвано обеспечить реализацию ранее рассмотренного принципа предусматривающего свободу «выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора форм получения образования, форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, предоставленных системой образования, а также предоставление педагогическим работникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и воспитания» (п. 7 ст. 3).

Каждый из названных принципов логично дополняет и развивает положения другого, образуя систему и повышая эффективность правового регулирования образовательных отношений. Так, если исключить принцип, указывающий на «недопустимость ограничения или устранения конкуренции в сфере образования» (п. 11 ст. 3), то ограничивается и право человека на получение образования согласно его склонностям и потребностям. Принцип закрепляющий «сочетание государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования» (п. 12 ст. 3) позволяет системе образования эффективно реагировать на запросы общества и личности в области предоставления образовательных услуг, при этом не исключая контроль со стороны государства.

Проведенный анализ показал, что российское законодательство в сфере правового регулирования образовательных отношений находится на стадии активной модернизации. Основные изменения направлены на создание механизма правового регулирования, призванного обеспечить эффективное функционирование и поступательное развитие общественных отношений, возникающих в сфере образования в современных условиях.

Правительство РФ ежегодно в рамках обеспечения проведения единой государственной политики в сфере образования представляет Федеральному Собранию РФ доклад о реализации государственной политики в сфере образования и опубликовывает его на официальном сайте Правительства РФ в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».