Правотворчество в Российской Федерации и его принципы

Нам принадлежит неотъемлемое право иметь собственное правительство, и всякий, кто всерьез поразмыслит над непрочностью человеческих дел, придет к убеждению, что куда разумнее и безопаснее хладнокровно и обдуманно выработать собственную конституцию, пока это в нашей власти, нежели доверить столь значительное дело времени и случаю.

Пейн[22]

Правотворчество - это «творение» правовых норм. Оно составляет часть более широкого явления - правообразования, включающего в себя ряд объективных (закономерных) и субъективных (волевых) факторов. Корни правообразования заложены в самих жизненных отношениях и реальных потребностях воздействия на них правовыми способами. Осознание этих потребностей и их всеобщего характера, формирование на этой основе воли на регулирование соответствующих отношений, согласование интересов различных слоев населения, нахождение их баланса и т.д. - все это необходимые слагаемые правообразования, в том числе правотворчества. В этой плоскости в юридической литературе принято разграничивать материальные, идеологические и собственно юридические источники права.

Правотворчество осуществляется по-разному. Оно происходит в процессе референдумов, т.е. всенародных голосований по тем или иным законопроектам, результаты которых в соответствии с Федеральным конституционным законе от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" считаются обязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении. Его элементы содержатся в повседневной предпринимательской практике, в ходе которой вырабатываются позитивные обычаи делового и банковского оборота, признаваемые в ряде случаев нормативным источником права. Локальное правотворчество характерно и для учредителей хозяйственного товарищества или общества, вырабатывающих нормы его жизнедеятельности и т.д. В странах, входящих в традиционно-религиозное семейство правовых систем, правотворчество в известной мере выражается также в придании юридической силы религиозным нормам или общинным традициям.

Однако как специфическая деятельность по созданию правовых правил, наделяемых обязательной юридической силой, правотворчество представляет собой функцию преимущественно государственных органов и должностных лиц, уполномоченных принимать, изменять или отменять нормативно-правовые решения или, по крайней мере, такие индивидуальные решения, которым придается значение правоприменительного (судебного, административного) прецедента.

Такая специфическая государственная деятельность выражается главным образом в принятии, изменении или в отмене нормативно-правовых актов. Но все же различные правовые системы в этом отношении существенно отличаются друг от друга. Так, в системе «обычного» (англосаксонского) права правотворчество включает также правоприменительную практику, поскольку она порождает соответствующие прецеденты. В семействе религиозно-традиционного права стран Востока, Азии и Африки нормативно - правовые акты органически соединяются с мусульманским, индуистским или иудейским вероучением или общинными традициями. В романо-германской правовой общности основным юридическим источником права считаются нормативно-правовые акты, творимые уполномоченными на то органами или должностными лицами государства.

В России творят право тоже органы и должностные лица государства, действуя в рамках правотворческой компетенции, определенной в Конституции и других законах. Практика, при которой такой же деятельностью могли заниматься некоторые общественные объединения (например, профсоюзы), была в прошлом, в годы советской власти. Ныне делегирование правотворческих полномочий общественным организациям не предусматривается. Оно возможно лишь между различными ветвями власти или между отдельными звеньями государственного механизма.

Если при правообразовании при помощи прецедента, религиозных правил и общинных традиций в большей мере закрепляются уже сложившиеся отношения, то при правотворчестве путем создания нормативно-правовых актов не меньше внимания уделяется изменению русла складывающихся отношений, способствуя их утверждению в соответствии с вновь устанавливаемыми образцами. В демократическом государстве при этом, несомненно, должны учитываться естественные права и свободы личности, фактическое состояние и тенденции регулируемых отношений, оптимальные пределы, уровни и методы правового регулирования, имеющаяся юридическая практика, действующие в данной сфере обычаи, традиции, нравственные, этические и иные социальные нормы.

Истинное правотворчество всегда требует должной оперативности, глубоких знаний реальной жизни и возможностей права, уважения к общечеловеческим ценностям и морально-этическим нормам, умения пользоваться средствами, способами, приемами и формами правового регулирования, владения правотворческой техникой и т.д. Оно должно строиться на началах законности, профессионализма, гласности, компетентности и гуманизма.

В зависимости от различных факторов выделяют те или иные виды правотворчества. Можно различать:

а) правотворчество, в котором решающую роль играет мнение народа, выраженное нареферендуме;

б) правотворчество, осуществляемое только органами и должностными лицами государства;

в) правотворчество, осуществляемое работодателем совместно с трудовым коллективом, как, скажем, при заключении коллективного договора в соответствии со ст.8 ТК РФ;

д) правотворчество, совместное для органов государства и местного самоуправления;

е) договорное правотворчество, выражающееся в установлении тех или иных норм в учредительных документах или в соглашениях между государствами, их центральными и региональными органами или между самими регионами.

Эта классификация весьма важна для выявления как конкретной роли тех или иных структур в формировании системы права, так и особенностей создаваемых ими правовых норм. Причем следует учесть, что из государственных структур в правотворчестве участвуют представительные (законодательные) органы, президенты, правительства, министерства и ведомства, региональные и местные органы власти, а порою даже структурные части того или органа, как, к примеру, Центральная аттестационная комиссия Минфина РФ, утвердившая нормативный акт о порядке аттестации претендентов на аудиторскую деятельность.

Определенное значение имеет выделение обычного и делегированного правотворчества. Первое из них осуществляется в пределах постоянной правотворческой компетенции того или иного органа (должностного лица) государства, второе - в рамках временно переданных ему полномочий. Истории известны даже факты делегирования законодательной властью своих полномочий на разработку и принятие законов, т.е. нормативных актов высшей юридической силы. До начала декабря 1992 года, к примеру, Президенту РФ было делегировано право принимать законодательные акты в части экономической реформы. В таких случаях происходит делегированное законотворчество, носящее временный характер.

Конституция РФ 1993 года не содержит нормы, которая предусматривает возможность делегирования Федеральным Собранием РФ законотворческой функции другим ветвям власти, в том числе Президенту.

В цивилизованном мире принято последовательно различать законотворчество и творение подзаконных нормативно-правовых актов. Законодательной деятельностью в принципе должны заниматься только органы законодательной власти, тогда как иные виды правотворчества осуществляются различными органами и должностными лицами государства. Это объясняется рядом соображений. Прежде всего, тем, что различное место в государственном механизме занимают органы и лица, принимающие те или иные нормативные акты.

Кроме того, тем, что именно законотворческому процессу всегда присуща в достаточной мере сложная и имеющая важное значение процедура, которая состоит из ряда глубоко продуманных и последовательно развивающихся операций и стадий. Хотя другие разновидности правотворчества тоже не сводятся к одному, единичному акту, тем не менее, в них присутствуют лишь отдельные элементы законотворческого процесса.

Правительство, к примеру, готовит проекты своих нормативных постановлений, обсуждает их на своих заседаниях, принимает и обнародует их, однако во всей этой деятельности четко не выделены определенные стадии, свойственные законотворчеству. Такая же картина наблюдается при подготовке и принятии подзаконных нормативных актов другими органами (должностными лицами) российского государства.

Органы и стадии законотворчества.В современной России законотворческими полномочиями наделены представительные органы государственной власти. Это представительные учреждения РФ и субъектов федерации.

Другие органы и должностные лица государства имеют правотворческую компетенцию, ограниченную разработкой и принятием подзаконных нормативных актов. Следовательно, не следует смешивать законотворческую и правотворческую компетенции так же, как нельзя отождествлять законы и подзаконные нормативно-правовые акты.

Монопольной компетенцией на принятие федеральных законов России ныне обладает постоянно действующий представительный орган государства - Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Порядок формирования каждой из этих палат, их правотворческие компетенции и процедура законотворчества определены в ст.ст.94-108 Конституции РФ 1993 года.

Федеральное Собрание РФ осуществляет законодательную деятельность по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов федерации (ст.ст. 71-76 Конституции РФ). По остальным вопросам законотворчеством занимаются представительные органы субъектов федерации.

Основными правотворческими операциями и стадиями в процессе законотворчества являются: законодательная инициатива; официальные чтения и принятие законопроекта на заседаниях палат Федерального Собрания; подписание и обнародование закона.

Согласно ст. 104 Конституции РФ, правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ и законодательные органы субъектов федерации, а также Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения. Это право на внесение законопроекта в Государственную Думу, однако с одной существенной оговоркой о том, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а равно другие законопроекты, связанные с расходами за счет средств федерального бюджета, могут быть внесены только после наличия заключения Правительства РФ.

Подготовка законопроекта складывается из таких операций, как принятие решения о необходимости разработки того или иного законопроекта, его разработка, предварительное обсуждение и согласование. Она может проходить вне Федерального Собрания РФ. Но с момента внесения законопроекта в Государственную Думу документ официально обсуждается сначала в постоянных комитетах (комиссиях) Госдумы, затем в двух и более чтениях - на заседаниях самой Государственной Думы. Обычный распорядок рассмотрения законопроекта состоит из доклада об обсуждаемом законопроекте, прений по докладу, предложений и замечаний депутатов по законопроекту, принятия его в первом, а после определенной доработки - во втором чтениях. Законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, а федеральные конституционные законы принимаются совместно обеими палатами Федерального Собрания большинством не менее двух третей от общего числа членов Государственной Думы (ст.108 Конституции РФ).

Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Другие федеральные законы, принятые Государственной Думой, в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Они считаются одобренными Советом Федерации, если за них голосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо в течение четырнадцати дней они не были рассмотрены Советом Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Госдумой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, денежной эмиссии, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, ратификации или денонсации международных договоров, государственной границы, войны и мира (ст.ст. 105-106 Конституции РФ).

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Президент в течение двух недель подписывает и обнародует закон, после чего последний вступает в действие в установленном порядке. Однако Президент РФ обладает правом отлагательного вето: он может в указанный выше срок отклонить закон. Тогда закон с поправками Президента возвращается в Государственную Думу и снова проходит указанные выше процедуры обсуждения и принятия. Причем, если закон вновь принимается с поправками Президента, то для этого достаточно простого большинства голосов. Когда же он повторно принимается в прежней редакции, т.е. без изменений и дополнений, то требуется для этого не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В этом случае закон подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию (ст.ст. 107 Конституции РФ).

Палаты Федерального Собрания РФ, кроме законов, могут принимать подзаконные нормативно-правовые акты (постановления) по вопросам, отнесенным к их ведению. Такие акты, как и иные подзаконные, должны соответствовать Конституции и другим законам РФ.

Законотворческий процесс в России имеет существенные особенности, когда речь идет о поправках и пересмотре ныне действующей Конституции РФ. Во-первых, здесь сужен круг лиц, наделенных правом законодательной инициативы: предложения о поправках и пересмотре Конституции могут вносить Президент, Совет Федерации, Государственная Дума и Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ и группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Во-вторых, осложнен и дифференцирован порядок изменения положений различных глав Конституции: поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для федерального конституционного закона, и вступают в силу только после их одобрения не менее чем двумя третьими субъектов; положения же 1, 2 и 9 глав Конституции вообще не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием, которое может лишь поддержать тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы предложение об их пересмотре. В-третьих, в случае такой поддержки решается не вопрос о внесении изменений в эти главы Конституции, а судьба Конституции в целом: созывается специальное Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции. В-четвертых, если будет разработан проект новой Конституции, то он сначала принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов, а затем выносится на всенародное голосование, в котором должно быть участие более половины списочного состава избирателей. И только при условии, что на таком референдуме за проект новой Конституции проголосует более половины избирателей, участвовавших в голосовании, новая Конституция считается принятой (ст.ст. 134-136).

Правотворческая деятельность современных цивилизованных государств осуществляется на базе некого минимума основополагающих принципов, представляющих собой основные начала, которые определяют суть, характерные черты и общее направление этой деятельности. Прежде всего, речь идет о таких принципах как: демократизм, законность, гуманизм, научная обоснованность, профессионализм, целесообразность, своевременность, системность, эффективность. Конечно же, круг подобных принципов на самом деле гораздо шире и подвижнее. Он зависит от целого ряда факторов, таких как, например: характер формы правления и государственно-территориальной организации национального сообщества, господствующего на данном историческом этапе политического режима, специфики самого правотворческого органа и т.п. Однако в рамках данной работы остановимся лишь на краткой характеристике некоторых из них.

Принцип демократизма.Его существо в правотворчестве крайне значимо и многогранно. Вот лишь некоторые аспекты его проявления. Законы наделяют высшей юридической силой по отношению к иным (подзаконным) источникам права; принятие законов же во всем цивилизованном мире является исключительной прерогативой высших органов представительной ветви власти, либо есть акт референдума; процедура законотворчества детально прописана в конституционных актах и характеризуется элементами состязательности и гласности.

Принцип законности.Любой виднормотворчества должен осуществляется а) уполномоченными на то органами и лицами, б) в рамках их компетенции, в) в соответствии основными принципами права. Весь огромнейший массив нормативно-правовых актов страны образует при этом целостную и иерархичную систему. Каждый источник права имеет четко определяемые границы своего действия в пространстве, во времени, по кругу лиц и юридической силе. Противоречия в праве должны не просто выявляться, но и устраняться в предусмотренном в праве порядке компетентными органами.

Принцип гуманизма. Данный принцип определяет прежде основную направленность содержания принимаемых норм права – обеспечение и защита в широком смысле слова прав и свобод человека и гражданина, максимально полное удовлетворение духовных и материальных потребностей личности; приоритет естественных прав и свобод человека; запрет пыток и иных негуманных действий со стороны каких-либо лиц и т.п.

Научная обоснованность как принцип ориентирует правотворчество на соответствие достигнутому обществом уровню исторического развития, реальным его потребностям и имеющимся возможностям. Поверхностность и эмоциональность в правотворчестве, граничащие с фантазерством недопустимы; они чреваты с неосуществимостью правовых установлений, что способствует развитию правового нигилизма. Правотворчество всегда должно быть сориентировано на реализм, имеющий под собой глубокую и всестороннюю научную обоснованность.

Профессионализм противостоит популизму; призван обеспечить детальнейшую проработку принимаемого нормативно-правового акта не только по существу организуемых общественных отношений, но и с позиции юридических вопросов, сопровождающих его реализацию, в том числе - ясности и четкости изложения воли правотворческого органа в самом тексте нормативно-правового акта, доступности его единообразному пониманию адресатами. Решению подобной задачи должны способствовать, в частности, следование правилам юридической техники. Также зачастую подлежит решению со стороны правотворческого лица порою большой и сложный круг вопросов, связанный с введением нового акта в действие, состыковке его с ранее принятыми актами и т.д.

Применительно к современной России актуальность сохраняют и такие проблемы в правотворчестве, как:

Ø формирование законодательства субъектами Российской Федерации в конституционно установленных пределах их предметов ведения и полномочий;

Ø согласованность законодательства субъекта Федерации с федеральным законодательством;

Ø системность в формировании законодательства субъекта Федерации;

Ø необходимая достаточность законодательного регулирования на уровне региона;

Ø взаимная согласованность законодательства субъектов Федерации;

Ø невмешательство органов государственной власти субъекта Федерации в компетенцию органов местного самоуправления;

Ø взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления в интересах субъекта и его населения;

Ø ориентированность законодательства субъектов Федерации на общепризнанные принципы и нормы международного права;

Ø верховенство Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации;

Ø организация контроля и установление ответственности за неисполнение регионального законодательства.

Неуклонное следование принципам правотворчества со стороны самого творца есть необходимое условие, одна из составляющих роста эффективности национальной системы права, правового регулирования актуальных общественных отношений в целом.

Контрольные вопросы и задания:

1. Как соотносятся правообразование и правотворчество?

2. Дайте определение правотворчеству; приведите известные вам примеры правотворчества.

3. Какие виды правотворчества существуют, приведите примеры со ссылками на положения Конституции Российской Федерации.

4. Какие основные виды правовых семей существуют сегодня в мире, в чем их коренное отличие?

5. Кто осуществляет законотворчество в России?

6. Перечислите основные стадии законотворчества.

7.Назовите и раскройте содержание и значимость основных принципов правотворчества.