Правовые основы системы управления рисками

Принцип использования системы управления рисками впервые в российской практике законодательно был установлен Таможенным кодексом РФ 2003 г., правовая база его применения существенно расширена в ТК ТС (гл. 18). Большинство актов, регламентирующих порядок функционирования системы управления рисками (далее - СУР) являются документами для служебного пользования, в связи с чем, большинство общедоступных документов, содержащих нормы, направленные на регулирование СУР, носят программный и концептуальный характер.[28]

Организация и проведение таможенного контроля на основе системы управления рисками соответствует международной практике и, в частности, Киотской конвенции, в которой сказано: «Управление рисками — это основной базисный принцип современных методов таможенного контроля».

Под рискомс позиции организации таможенного контроля понимается степень вероятности несоблюдения таможенного законодательства.Данное определение и другие базовые понятия СУР содержатся в ст.127 ТК ТС (полные перечень терминологии, обязательной для запоминания находится в отдельном разделе учебника).

Суть системы управления рисками сводится к следующему:

- таможенный контроль ограничивается минимумом, необходимым для обеспечения соблюдения таможенного законодательства;

- при выборе форм таможенного контроля таможенные органы руководствуются сформированными в рамках СУР профилями риска.Профиль риска базируетсянаиндикаторах риска -определенных критериях с заранее заданными параметрами, отклонение от которых или соответствие которым позволяет осуществить выбор объекта контроля. К таким критерием может относится цена товара, характер его перемещения, вид транспорта, страна происхождения и многие другие.;

- таможенная служба применяет метод анализа рисков для определения лиц и товаров, включая транспортные средства, подлежащие проверке, и степени такой проверки, на основе которого формируются профили риска.

- существенное значение для применения СУР имеет разделение товаров на товары риска и товары прикрытия. Товары риска - товары, перемещаемые через таможенную границу, в отношении которых выявлены риски или есть потенциальные риски. Товары прикрытия - товары, которые с достаточной степенью вероятности могут декларироваться вместо товаров риска;

- на формирование профилей риска оказывает влияние решения Комиссии Таможенного союза, которая может указывать обязательные для разработки государствами-членами таможенного союза области риска.

Очевидно, что правовая регламентация способов, форм таможенного контроля, порядка таможенного контроля в целом играет важную роль в механизме выявления административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов.

С целью повышения эффективности мероприятий, проводимых должностными лицами таможенных органов при таможенном контроле, Федеральная таможенная служба, Региональные таможенные управления и таможни также могут издавать соответствующие нормативно-правовые акты, регламентирующие организацию работы таможенных органов по выявлению нарушений законодательства Таможенного союза и Российской Федерации при осуществлении внешнеэкономической деятельности в тех или иных случаях.

К примеру, приказом Федеральной таможенной службы от 05.02.2009 №125 «Об организации работы по выявлению нарушений валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования при осуществлении внешнеэкономической деятельности» утвержден порядок организации работы таможенных органов при осуществлении валютного контроля.

Согласно положениям данного приказа начальникам региональных таможенных управлений, таможен и таможенных постов необходимо обеспечить:

1) выявление при осуществлении таможенного оформления и таможенного контроля товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, незаконных валютных операций, а также признаков нарушений резидентами валютного законодательства Российской Федерации и нормативных правовых актов органов валютного регулирования (далее - валютное законодательство) в отношении валютных операций, которые в соответствии с условиями договоров (контрактов) должны быть завершены до дня подачи таможенной декларации, включая нарушения установленных правил оформления паспортов сделок, и направление в подразделение валютного контроля соответствующей таможни в течение трех рабочих дней со дня выявления информации о предполагаемых нарушениях валютного законодательства для проведения проверки в установленном порядке, а в случае, если государственная регистрация участника внешнеэкономической деятельности (далее - участник ВЭД) осуществлена в регионе деятельности иного таможенного органа, - в Управление торговых ограничений, валютного и экспортного контроля в порядке, предусмотренном данным приказом;

2) организацию проведения подразделениями валютного контроля, а также подчиненными таможенными постами проверок соблюдения валютного законодательства участниками ВЭД, государственная регистрация которых осуществлена в регионе деятельности таможенного органа (далее - проверка), на основании:

а) ежемесячных планов проверок, формируемых на основе информации о предполагаемых нарушениях участниками ВЭД валютного законодательства (далее - ежемесячных планов) в порядке, данным приказом;

б) информации о предполагаемых нарушениях валютного законодательства, выявленных при таможенном оформлении и таможенном контроле, а также информации о возможных нарушениях валютного законодательства, полученной из структурных подразделений данного таможенного органа, налоговых и иных контролирующих органов;

в) поручений ФТС России на проведение проверок валютного законодательства, формируемых в соответствии с подпунктом 2 пункта 6 настоящего Приказа (далее - поручение ФТС России);

3) проведение проверок соблюдения участниками ВЭД валютного законодательства в течение:

а) сроков, обеспечивающих своевременное направление в орган валютного контроля соответствующих документов в порядке, установленном данным приказом, и рассмотрение им возбужденных дел об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена статьей 15.25 КоАП РФ, до истечения сроков давности привлечения к ответственности, установленных статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
б) двух месяцев со дня получения поручения ФТС России (за исключением случаев, когда поручением ФТС России предусмотрен иной срок проведения проверок), а также со дня получения информации о возможных нарушениях валютного законодательства из налоговых и иных контролирующих органов.
Срок проведения проверок по поручениям ФТС России, а также по информации, полученной из налоговых и иных контролирующих органов, может быть продлен Управлением торговых ограничений, валютного и экспортного контроля с учетом сроков давности привлечения к административной ответственности, установленных статьей 4.5 КоАП РФ, и срока давности привлечения к уголовной ответственности, установленного пунктом 1 статьи 78 Уголовного кодекса Российской Федерации, на основании ходатайства таможенного органа, направляемого в ФТС России в виде электронной копии по телекоммуникационным каналам связи в порядке, определяемом Управлением торговых ограничений, валютного и экспортного контроля, с досылкой на бумажном носителе не позднее чем за 10 рабочих дней до истечения срока проведения проверки;

4) направление заверенных в установленном порядке копий документов о предполагаемых нарушениях валютного законодательства участниками ВЭД, государственная регистрация которых осуществлена вне региона деятельности таможенного органа, в течение трех рабочих дней со дня их выявления в Управление торговых ограничений, валютного и экспортного контроля;
5) возбуждение уполномоченными лицами дел об административных правонарушениях в случае обнаружения достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, ответственность за которое установлена статьей 15.25 КоАП РФ;

6) направление протокола и иных материалов дела об административном правонарушении, ответственность за которое установлена статьей 15.25 КоАП РФ, в течение трех суток с момента составления протокола об административном правонарушении в территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора;

7) направление в Управление торговых ограничений, валютного и экспортного контроля по телекоммуникационным каналам связи с использованием КПС «Агент ВК» информации о результатах проверок в течение 10 рабочих дней со дня их завершения (если иное не предусмотрено поручением ФТС России).

Приказом Центрального таможенного управления от 13.07.2012 №554 «Об утверждении Типовой технологической схемы взаимодействия подразделений таможен управления при выявлении фактов недоставления товаров и транспортных средств, расследовании дел об административных правонарушениях, возбужденных по фактам недоставления товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, осуществлении контроля исполнения постановлений и взыскании причитающихся таможенных платежей и пеней» утверждена соответствующая типовая Технологическая схема.

Данная Типовая технологическая схема разработана в соответствии с Соглашением между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Российской Федерации от 21.05.2010 «О взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов Таможенного союза», Таможенным кодексом Таможенного союза, Порядком действий таможенных органов государств - членов Таможенного союза в случае отсутствия сведений о доставке товаров, перевозимых в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита, либо получения сведений об их недоставке, утвержденным 21.09.2011 руководителями таможенных служб Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан, и другими нормативно-правовыми актами.

Типовая технологическая схема разработана с учетом сложившейся практики взаимодействия подразделений таможен при выявлении фактов недоставления товаров и расследовании дел об административных правонарушениях, возбужденных по данным фактам.

Так, согласно данной технологический схеме, с целью выявления случаев отсутствия сведений о завершении таможенной процедуры таможенного транзита отдел контроля за таможенным транзитом (далее – ОКТТ) таможен осуществляют ежедневный анализ баз данных единой автоматизированной информационной системы (далее - ЕАИС) таможенных органов посредством комплекса программных средств (далее - КПС) «Транзитные операции».

В случае отсутствия сведений о завершении таможенной процедуры таможенного транзита товаров, перемещаемых между таможенными органами государств - членов Таможенного союза, ОКТТ таможен руководствуются Порядком действий таможенных органов государств - членов Таможенного союза в случае отсутствия сведений о доставке товаров, перевозимых в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита, либо получения сведений об их недоставке, направленным письмом ФТС России от 03.10.2011 N 04-27/47658.

В случае отсутствия сведений о завершении таможенной процедуры таможенного транзита товаров ОКТТ таможни отправления, в регионе деятельности которой товары помещены под таможенную процедуру таможенного транзита, в том числе повторно, после их частичной выгрузки, совместно с ОКТТ таможни назначения организуют проведение проверки (сбора и анализа информации) с участием структурных подразделений, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, таможен отправления и назначения в целях установления достаточных данных, указывающих на наличие события АП, выразившегося в недоставке, утрате товаров.

Проверка начинается на следующий рабочий день после истечения установленного срока таможенной процедуры таможенного транзита и осуществляется структурными подразделениями таможен отправления и назначения не более пяти дней (за исключением случаев недоставления товаров, перемещаемых железнодорожным транспортом).

В рамках проверки ОКТТ таможни отправления:

- в случае перемещения товаров с использованием книжки МДП информирует Ассоциацию международных автомобильных перевозчиков (далее - АСМАП) об отсутствии сведений о доставке товаров с указанием номера книжки МДП, наименования перевозчика, таможенного органа назначения, срока таможенного транзита товаров и запрашивает сведения о факте выдачи книжки МДП перевозчику и о ее возврате;

- информирует перевозчика об отсутствии сведений о доставке товаров с указанием номера транзитной декларации, номера транспортного средства, таможенного органа назначения, срока таможенной процедуры таможенного транзита товаров и запрашивает информацию об обстоятельствах перевозки товаров, месте их доставки либо о недоставке, выдаче (передаче) без разрешения таможенного органа, утрате;

- направляет служебной запиской в оперативно-розыскной отдел ( далее – ОРО) таможни отправления информацию о возможной недоставке товаров в таможенный орган назначения и копии таможенных, транспортных и коммерческих документов, с использованием которых осуществлялась перевозка товаров;

- информирует ОКТТ таможни назначения о начале проверки по факту отсутствия сведений о доставке товаров.

Информирование АСМАП и перевозчика, а также запрос сведений осуществляются на бумажном носителе и по оперативным каналам связи.

В рамках проверки ОКТТ таможни назначения:

- направляет служебной запиской в ОРО таможни назначения информацию о возможной недоставке товаров и сведения, содержащиеся в электронной копии транзитной декларации, распечатанные из КПС «Транзитные операции»;

- направляет на таможенные посты, подчиненные таможне назначения, запрос о возможном завершении таможенного транзита и таможенном оформлении товаров.

Таможенный пост, в регионе деятельности которого расположено место доставки товаров, запрашивает у владельца склада временного хранения, указанного в транспортных документах, сведения о наличии заключенного договора об оказании складских услуг с получателем (перевозчиком), а также о доставке либо недоставке товаров.

Запрос сведений у таможенных постов и владельца склада временного хранения осуществляется на бумажном носителе и по оперативным каналам связи.

Данные, полученные таможенным постом, направляются в ОКТТ таможни назначения на бумажном носителе.

В случае перемещения товаров железнодорожным транспортом ОКТТ таможен отправления и назначения дополнительно с помощью КПС «Транзитные операции» направляют запрос о розыске недоставленных товаров в Главный вычислительный центр ОАО «Российские железные дороги» в порядке, установленном правовыми актами ФТС России.

ОКТТ таможни назначения не позднее 5 рабочих дней после начала проверочных мероприятий информирует ОКТТ таможни отправления о результатах проверочных мероприятий либо о возбуждении дела об административном правонарушении по факту недоставления товаров.

ОКТТ таможни отправления с учетом полученной информации, решает вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении по факту недоставления товаров.

Приказом Центрального таможенного управления от 13.07.2012 №554 также регламентированы дальнейшие действия учетно-регистрационного отделения (далее - УРО), отдела административных расследований (далее - ОАР), подразделений товарной номенклатуры и происхождения товаров, отдела таможенных платежей, таможенных постов и других.

Заметим, что при непосредственном обнаружении должностными лицами таможенных органов, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, должностные лица нередко испытывают затруднения, связанные с правовой неурегулированностью различных вопросов и нестандартностью возникающих ситуаций. Учитывая это, во исполнение пункта 3 Решения коллегии ФТС России от 01.07.2005 «Об актуальных проблемах судебной практики по спорам в сфере таможенных правоотношений», в целях исключения фактов принятия неправомерных решений о возбуждении дел об административных правонарушениях ФТС России были направлены в таможенные органы для использования в практической деятельности методические рекомендации по взаимодействию подразделений таможенных органов при выявлении административных правонарушений[29].

Согласно данным методическим рекомендациям для эффективного взаимодействия подразделений таможенных органов при привлечении лиц к административной ответственности должностные лица подразделений административных расследований оказывают на постоянной основе структурным подразделениям практическую и методическую помощь по вопросам возбуждения дел об административных правонарушениях и осуществления административного производства.

В случае обнаружения должностными лицами функциональных подразделений таможенных органов нарушения таможенного законодательства либо законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на таможенные органы, когда его правовая оценка (квалификация деяния и (или) субъект правонарушения) не вызывает затруднения, этими лицами незамедлительно возбуждается дело об административном правонарушении.

При выявлении должностными лицами функциональных подразделений таможенных органов нарушения таможенного законодательства либо законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на таможенные органы, в случае, когда имеются сложности в определении квалификации деяния и (или) субъекта административного правонарушения в соответствии с КоАП РФ, все материалы с необходимыми пояснениями незамедлительно передаются в находящийся в месте расположения указанных подразделений подразделение административных расследований либо должностному лицу подразделения административных расследований, закрепленному куратором за этим функциональным подразделением, для изучения на предмет установления признаков административного правонарушения. Материалы могут передаваться с нарочным либо с использованием иных доступных средств связи (например, факсимильной, электронной почты) по служебной записке, рапорту.

Должностное лицо подразделения административных расследований изучает представленные материалы и информацию, по результатам дает правовую оценку на предмет наличия признаков административного правонарушения. В случае установления достаточности данных, свидетельствующих о совершении правонарушения, должностное лицо подразделения административных расследований возбуждает дело об административном правонарушении. Если после изучения материалов должностное лицо подразделения административных расследований установит, что в них не содержатся достаточные данные, свидетельствующие о совершении административного правонарушения, представленные документы возвращаются в функциональное подразделение с мотивированным заключением об этом.

При неполноте собранных материалов и сведений о возможно совершенном правонарушении должностное лицо подразделения административных расследований в заключении указывает на действия и мероприятия, которые необходимо провести функциональному подразделению в рамках своей компетенции для сбора недостающих доказательств.

После сбора должностными лицами функциональных подразделений таможенных органов, уполномоченных составлять протоколы об административном правонарушении, недостающих сведений и информации в зависимости от установленных обстоятельств ими повторно совершаются указанные выше действия по возбуждению дела.