Форма государственного устройства

Форма государственного устройства – это территориальная организация государственной власти, определяющая взаимоотношения органов государства с органами составных частей государства.

Форма государственного устройства раскрывает элементы, из которых слагается внутреннее пространство государства, правовой статус частей государства и модель взаимоотношений центральных и региональных органов государственной власти и управления. По форме государственного устройства различают простые и сложные государства. Среди простых выделяют унитарные государства. Среди сложных – федеративные государства, конфедерации, содружества, империи, фузии, инкорпорации. Наиболее распространенной в литературе является классификация форм государственного устройства на унитарные государства, федерации и конфедерации. В зависимости от объема прав составных единиц государства выделяют симметричные (с одинаковым объемом прав) и ассиметричные (с неравным объемом прав) государства. По степени самостоятельности составных единиц государства различают политико-территориальное или административно-территориальное устройство, по правовому статусу территориальных единиц различают государства унитарные, федеративные и др.

Если унитарное государство является единственной распространенной формой простого государства, не включающего в себя других государственных образований, то все остальные существующие формы государственного устройства являются в большинстве своем сложными государствами, к которым относятся протекторат и уния. Протекторат – это союз двух государств, основанный на покровительстве одного государства другому в различных формах государственной деятельности. Протекторат основывается на международном договоре, эту форму относят к числу «разновидностей государственного устройства лишь по традиции, ибо после заключения международного договора о покровительстве нового («третьего») государства не появляется, а, следовательно, не возникает вопроса и о его территориальной организации».[57] Уния является союзом или объединением государств, примерами которой являются: федерации, конфедерации, монархические союзы (реальные и личные унии), фузии, инкорпорации, империи.

Реальная уния основана на договоре государств, как международно-правовое объединение. Но при соединении в этот союз государства сохраняют свой суверенитет, при этом решаются в основном внешнеполитические проблемы. Реальные унии в основном являются переходными формами, приводящими к образованию единого государства, основанного на юридическом союзе. Личная уния построена чаще всего на династическом союзе (браке) или определенном порядке престолонаследия, в результате которого правящая семья объединяет свои территории в единое государство. «Она продолжается до тех пор, пока эти различные правомочия персонифицированы в одном лице. Как только по закону корона опять переходит к другим лицам, личная уния тотчас же прекращается…Политическое значение личных уний может оказаться значительным и привести к полному слиянию разных государств (Кастилия и Арагон, Англия и Шотландия и др.)».[58] Фузия означает воссоединенное государство, а инкорпорация – государство, созданное путем присоединения других государств. Но в последнем случае присоединение одного государства к другому оформляется как добровольное, на основе волеизъявления всего народа.

Чаще всего для реализации инкорпорации на присоединяемых территориях образуются марионеточные режимы, по просьбе которых от имени народа происходит «вкрапление» какой-либо территории в территориально-государственное устройство более сильного государства. Фактически инкорпорация в закамуфлированном виде насильственное присоединение оформляет как равноправный политико-юридический договор.

Империя является сложным государством, составные части которого не имеют единого государственно-правового статуса. Чаще всего империи создаются военным путем или в результате внутренней колонизации окраин или других частей государств, ранее не входивших под общую юрисдикцию и не присоединившихся к данному союзу путем договора. Как правило, в империи наряду с общими (имперскими) органами власти в целях оптимизации управления сохраняют свое действие органы власти бывших государств. Однако действуют они под контролем и опекой имперских органов.

Унитарное государство – это простое, единое, слитное государство, составные части которого являются административно-территориальными образованиями, не обладающими суверенитетом. Такое государство строится по принципу односистемности: одна система власти, органов, налогов, законов. Унитарное государственное устройство предполагает «существование слитного государства, подразделяющегося лишь на административно-территориальные единицы и потому не включающее в себя никаких государственных образований. В нем господствуют единые конституционные принципы, существует только одна система центральных органов власти».[59] Типичными признаками унитарного государства является единое гражданство, политическое единство территории, выражающееся в делении территории унитарного государства на округа, области, районы и др.; унитарные государства, как правило, являются мононациональными. Есть примеры и многонациональных унитарных государств: Испания, Китай, Афганистан и др.

В зависимости от степени централизации унитарные государства подразделяются на централизованные (чиновники на местах назначаются из центра) и децентрализованные (основанные на самоуправлении). В любом случае территория унитарного государства подразделяется лишь на политико-административные или административно-территориальные единицы. Органы государственной власти отличаются организационным единством и носят общенациональный характер.

Некоторые территориальные единицы унитарного государства могут быть автономными, т.е. занимать совершенно особое положение: иметь особые привилегии и права, самоуправление, иногда принятие местных законов, расширение прав для некоторых национальностей (учитываются особенности национального состава) и др. Автономия может быть политической, предполагающая принятие законов в четко определенной сфере, назначение должностных лиц органов управления автономией и другие ограниченные политические права.

Административная автономия фактически по статусу приравнивается к муниципалитетам (к самоуправлению) с некоторыми особенностями правового статуса для определенных национальностей, административные единицы при этом не обладают политической самостоятельностью, не могут принимать законов и др. Автономные образования обладают несколько большим объемом прав по сравнению с простыми административными единицами.

В некоторых государствах (Италия, Испания и др.) в последнее время формируется особая форма государства, занимающая промежуточное место между унитарным и федеративным государством. Такое государство получило название регионалистского или регионального: оно характеризуется тем, что в унитарном государстве территориальные единицы приобретают несколько больший объем прав, но еще недостаточный, чтобы их считать субъектами федерации. Юридически это проявляется в предоставлении широкой автономии административно-территориальным единицам.

Федеративное государство – сложное (союзное) государство, состоящее из ряда государств или государственно-подобных образований, на территории которого действуют федеральные органы власти и органы власти субъектов федерации. Федерация в отличие от унитарного государства строится по принципу двусистемности: две системы законодательства, органов власти, двухканальная система налогов, двойное гражданство, определенная степень политической самостоятельности субъектов федерации и четкое разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. Но наряду с государственно-подобным дуализмом в федерации четко проявляются признаки государственного единства в отличие от конфедерации.

Политико-юридическими элементами этого федеративного единства выступают следующие типичные признаки: наличие единой территории, единый суверенитет, единое конституционно-правовое и оборонное пространство и др. Субъекты федерации имеют определенные юридические гарантии их статуса и неприкосновенности границ, обладая некоторыми признаками государства: имеют собственные конституции и законодательство, свою систему органов государственной власти, свою исключительную сферу компетенции, а также им принадлежит право решения вопросов совместного ведения. Субъектами федерации могут быть как государства, так и государственно-подобные образования. Право одностороннего выхода (сецессия) в абсолютном большинстве федераций отсутствует. Отношения между федеральным центром и субъектами федерации строятся на основе разграничения предметов ведения и полномочий.

В зависимости от объема прав субъектов федерации различают федерации симметричные и ассиметричные, по принципам деления субъектов – территориальные (административные)(США), национальные (Индия) и смешанные(национально-территориальные), например, Россия. «Федерации, основанные на территориальном принципе, оказались более прочными и устойчивыми (США, ФРГ), в то время как образованные на национально-территориальной основе или распались (СССР, Чехословакия, Югославия), или испытывают большие сложности. Вместе с тем федеративная природа ряда государств обусловлена многонациональным составом населения (Индия, Бельгия, Канада, Российская Федерация)».[60]

В зависимости от принципа формирования различают федерации конституционно-правовые(созданные естественным путем, когда субъекты получали права в результате их дарования центром) и договорные (договорно-правовые), созданные в результате договора. В Российской Федерации используются административно-территориальные и национально-государственные характеристики для определения статуса субъекта федерации. Все субъекты Российской Федерации можно подразделить на три группы: государственно-национальные, государственно-территориальные, национально-территориальные.

Важнейшим принципом федерализма является субсидиарность как взаимодополнение и взаимозаменяемость властей на уровне федерального центра и субъектов федерации. Основное предназначение федерализма состоит в провозглашении и обеспечении правового равенства субъектов. Реальный федерализм может носить и статический, и динамический характер. Федерация исключает крайности – унитаризм и сецессию. В большинстве своем федерации являются республиками, но есть и монархии – Австралия, Малайзия, ОАЭ и др. Двусистемное разделение властей по вертикали, а также горизонтальное разделение властей на каждом из уровней не означает вообще разделения государственной власти. Здесь недопустимо появление «бицефала», т.е. раздвоения государства или государственной власти. Государственная власть остается единой, хотя федерация может допускать ограниченный (формальный) суверенитет своих субъектов. В любом случае федеративное государство по определению является союзным государством. Основным положением в федеративных отношениях является соответствие законодательства субъектов федерации законодательству федерации и федеральной Конституции. Привлекательность федеративной формы государственного устройства в целом состоит в «приближении» власти к населению, в возможности пользоваться относительной свободой и самостоятельностью при сохранении одновременно государственного единства и определенного законодательством подчинения.

Конфедерация – относительно постоянный (в целом, временный) союз суверенных государств, создаваемый для достижения совместных целей. Конфедерация не имеет единых органов власти и управления, единого бюджета, единого гражданства. Но для координации совместных действий создаются объединенные органы со специальной компетенцией в соответствии с конфедеративным договором. Этот договор является юридической основой конфедеративного союза. Каждый субъект конфедерации сохраняет свой суверенитет и имеет право свободного выхода (сецессии) из нее, т.е. новое государство при этом не создается. Каждый субъект конфедерации сохраняет действие своей конституции и законодательства, сохраняет свою судебную систему, налоговую систему, вооруженные силы, бюджет и др. Все решения, принимаемые на уровне конфедерации, требуют соответствующего одобрения парламентами и другими высшими органами субъектов конфедерации. Другими словами, субъекты конфедерации имеют право нуллификации, т.е. не утверждения или отмены конфедеративных решений. Несмотря на постоянство действия конфедеративных органов в целом конфедеративный союз является временным образованием, он подлежит или распаду, или преобразованию в федерацию. Конфедерация сочетает в себе признаки международно-правовой и внутригосударственной организаций. Конфедерации являются, как правило, промежуточными формами государственного устройства.

Предметы ведения конфедерации строго определены договором, обычно – это вопросы межгосударственного характера (военные, внешнеполитические). При этом конфедерация сохраняет в себе одновременно признаки межгосударственной и государственной организации (интегративная государственная форма). Разновидностями конфедерации являются содружества, сообщества государств, межгосударственные союзы, которые являются еще более непрочными государственными образованиями. Конфедерации отличаются от коалиций преимущественно постоянством действия и компетенции. Коалиции являются военными союзами.

Примерами конфедераций могут служить: Северо-Германский союз (1867 г.), Австро-Венгрия (до 1918 г.), США (до 1787 г.) Швейцарская конфедерация (до 1848 г.), ЕЭС, Организация африканского единства, СНГ и др.

Содружество является разновидностью конфедерации, но в тоже время четким организационным объединением государств. Эти государства характеризуются общими признаками и имеют многие однородные сферы деятельности. Объединяющими признаками государств содружества могут быть экономические вопросы (одинаковые формы собственности, интеграция хозяйственных связей, единая денежная единица), правовые основы (единство построения отраслей права и законодательства, единый правовой статус личности, единое гражданство), единое языковое пространство, единство культуры и религиозного сотрудничества. «Однако содружество – это не государство, а своеобразное объединение независимых государств. В основе содружества, как и конфедерации, могут лежать межгосударственный договор, устав, декларация, иные юридические акты».[61]

Конфедеративные объединения имеют нестойкий переходный характер, не говоря уже о содружествах. Необходимо учитывать позитивный опыт США (с 1776 по 1787 гг.), связанный с объединением штатов Северной Америки в конфедерацию, что в последующем послужило основой для федеративного государства. В тоже время Объединенная Арабская республика (конфедерация Египта и Сирии) распалась. «Мы считаем, что у данной формы все же есть будущее: в конфедерации могут объединиться бывшие республики СССР, Югославии, Северная и Южная Корея».[62]

Необходимо учитывать тот факт, что содружество как государственно-правовая форма имеет так же определенные достоинства и совсем не обязательно преобразовывать содружество в конфедерацию, а затем в федерацию. Например, Содружество наций в составе Великобритании существует с 1931 года. Несмотря на то, что большое количество колониальных территорий империи получили независимость, и было образовано большое число национальных государств, многие из них добровольно стали членами Содружества. Содружество как добровольная ассоциация независимых государств, признающая своим главой британского монарха, включает в себя и монархии, и республики.

Государства – члены Британского Содружества обладают полным суверенитетом во внутренней и внешней политике. Британская Корона представлена генерал-губернаторами, которых назначает королева по рекомендации правительства соответствующего государства. Высшим органом Содружества является конференция глав правительств. «Статус членов Содружества имеет свою специфику. Так, члены Содружества имеют безоговорочное право одностороннего выхода из него в любое время».[63]

Необходимо обратить внимание на то, что в юридической литературе «содружество» определяется традиционно как международная организация. Но, например, для некоторых государств Британского Содружества характерны признаки, не присущие международной организации. Так, исполнительная власть в независимом государстве Белиз осуществляется от имени Ее Величества королевы Великобритании генерал-губернатором, назначаемым ею или непосредственно, или через вспомогательный аппарат. Факт рождения или пребывания на территории Содружества учитывается при решении вопросов британского гражданства. «Такая форма взаимоотношений государств, существующая уже более 70 лет, показала свою приемлемость и достаточную прочность союза. Хотя некоторые страны и вышли из Содружества, но, с другой стороны, сохраняются и центростремительные тенденции».[64]

В заключение необходимо отметить ценность «содружества» как формы государственно-правовой интеграции. Содружество является уникальным образованием, построенным на сближении основных отраслей законодательства, и, прежде всего, конституционного законодательства государств с нормами и принципами международного права в рамках данного объединения. Содружество Независимых Государств может оказывать заметное влияние на современные национально-государственные и международные отношения в рамках евразийского пространства. Подобное объединение имеет возможности для успешного взаимодействия не только с точки зрения решения общих внешнеполитических, экономических, правовых и других проблем, но и является стабильной основой для равноправного участия. Оно не обязывает государства-члены Содружества интегрироваться юридически и фактически.

Содружества не обязательно распадаются или преобразовываются в конфедерации, а затем в федерации, а являются уникальной формой межгосударственного союза, как показывает история Британского Содружества, на целое столетие совместного существования. Кстати, у Российской Федерации как правопреемника Советского Союза и ранее – Российской Империи есть все шансы стать по примеру Британского Содружества в простой ненавязчивой форме, которой и является «содружество», основой решения совместных проблем и сосуществования на длительную перспективу.

Юридическая форма СССР, и Договор об образовании СССР предусматривали образование государства, включающего в себя одновременно и чисто государственные, и межгосударственные элементы. В своей основе и СССР, и современная РФ являются формами содружества наций, народов, – не столько национальным государственным образованием, сколько – межнациональным образованием. Единственное условие подобной интеграции РФ в рамках СНГ состоит в необходимости проведения реформы государственного устройства России. Иначе интеграционные процессы могут послужить основой, как при распаде СССР, для последующего распада Российской Федерации.

Сближение в рамках СНГ возможно и необходимо, но при условии укрепления юридических основ существования субъектов РФ. Необходимо максимально, насколько возможно, преодолевать ассиметричность РФ, проводить укрупнение субъектов, укреплять федеральные округа и др. Необходимо, чтобы национальных субъектов было минимальное количество с учетом компактного проживания крупных этносов и там, где это исторически сложилось.

Без решения этой внутренней проблемы мы не сможем нормально интегрироваться в рамках СНГ, а если и создадим в последующем конфедерацию или федерацию, – это будет даже опасно для существования самой Российской Федерации. Это может породить коллизии в правовом статусе присоединенных субъектов и существующих, которые и так существуют. В настоящих условиях при постепенном реформировании государственного устройства России мы можем сосуществовать и сближаться с другими государствами только в юридической форме «содружества». Пример конфедеративного объединения в рамках Европейского Сообщества также показывает возможность самостоятельного существования данной формы межгосударственного устройства.