Основные направления реформирования государственной службы Российской Федерации

Рассматривая вопрос о реформировании государственной службы Российской Федерации, необходимо прежде всего обратить внимание на ее основные недостатки. К ним следует в первую очередь отнести:

- противоречивость законодательства о государственной службе;

- бюрократические методы руководства государственной службой;

- корпоративность и замкнутость сознания государственных служащих;

- коррупцию и массовые нарушения установленных запретов и ограничений для служащего;

- пренебрежение государственных служащих нравственными нормами.

Как справедливо отмечает М. Дмитриев, "в результате недостаточно последовательных действий и отсутствия четкой концепции ее формирования, состояние государственной службы в настоящее время далеко от того, чего от нее ждут. Реформирование государственной службы недопустимо отстало от изменений в обществе, и ее недостатки стали одним из серьезных препятствий на пути развития гражданского общества, демократии и рыночной экономики"103.

Узаконенной концепции реформы государственного аппарата пока нет. Правда, 15 августа 2001 года Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации была утверждена Президентом вместе с планом первоочередных мер. В настоящее время ведется работа по подготовке Программы реформирования государственной службы, в которую предполагаетcя включить перечень конкретных мероприятий и изменений организационного, структурного, правового, экономического и финансового характера, необходимых для проведения реформы104. Уже подготовлен законопроект о системе государственной службы, в котором вводятся единые принципы и для федеральных, и для региональных органов власти. И, главное, в проекте бюджета-2003 предусматриваются деньги под реформирование государственной службы105.

В научной и учебной литературе высказано немало рациональных предложений об основных направлениях реформирования государственной службы106. Рассмотрим некоторые из них. Так, по мнению К. С. Вельского, концепция реформы государственной службы должна предусматривать решение следующих задач:

- учреждение специализированной структуры на федеральном уровне, которая могла бы отвечать за реформирование государственной службы на всей территории России и во всех трех ветвях власти;

- разработку пакета нормативно-правовых актов о государственной службе и определение этапов их реализации;

- законодательное закрепление основных принципов построения и функционирования государственной службы и особенно принципа рангирования должностей;

- обеспечение социального контроля над служащими государственного аппарата в целях предупреждения административного произвола и нарушения прав граждан107.

Опыт проведенных реформ в странах Запада позволяет утверждать, что без органа, способного разработать программу реформы государственной службы и умело корректировать ее с течением времени, подготавливать методические разработки в этой сфере и доказывать необходимость принятия тех или иных законодательных актов, реформа государственной службы в Российской Федерации будет обречена на провал либо ей будет придан лишь фасадный характер.

Основная задача реформы государственной службы состоит в повышении эффективности государственной службы и преодоления недоверия между институтами государственной службы и гражданами.

В сложившейся ситуации на повестку дня выходит разработка такой стратегии модернизации госаппарата, которая позволит вывести его по основным параметрам и результатам деятельности на уровень большинства развитых стран108.

Предлагается следующий план проведения реформы государственной службы109:

- существенное увеличение денежного содержания государственным служащим;

- отладка механизмов прохождения службы с учетом разграничения юридического статуса профессиональных чиновников и "политических назначенцев";

- принятие этического кодекса государственного служащего;

- усиление роли законов в действиях чиновников, в том числе разграничение компетенции чиновников и сокращения сферы действия "личного усмотрения";

- установление жесткого порядка взаимодействия чиновников и граждан, при котором гражданам хорошо известны как их права, так и обязанности чиновников; ужесточение контроля над государственными служащими и ответственности за отклонения от предписанного законами поведения;

- повышение престижа государственной службы (необходимо избавляться от распространенного мифа - воруют все);

- поддержка институтов гражданского общества.

Реформа государственной службы состоится, если будет предполагать формирование государственного аппарата на основе системы "заслуг и достоинств", которая показала свою эффективность во многих странах мира. Для формирования российской модели системы "заслуг и достоинств" требуется:

- отбор (преимущественно конкурсный) государственных служащих, продвижение и удержание на государственной службе наиболее квалифицированных и добросовестных кадров;

- четкая дифференциация статуса "карьерных" и "политических" чиновников;

- четкое определение должностных обязанностей государственных служащих;

- создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, подконтрольность корпуса государственных служащих, а с другой - его правовую защищенность от произвола и некомпетентности руководителей и средств массовой информации;

- научный подход к определению затрат на содержание госаппарата, прежде всего увеличение доли прямых материальных стимулов и снижение косвенных, ликвидация "теневых" привилегий;

- вместо штатного расписания введение сметы расходов на выполнение соответствующих функций государственного органа, что неизбежно приведет к сокращению численности аппарата и повышению уровня оплаты труда государственных служащих при одновременной интенсификации их работы;

- повышение внимания к вопросам административной этики110.

При таком подходе со временем на государственной службе можно было бы сосредоточить высокоморальных людей, преданных своему народу и отечеству, профессионально подготовленных и компетентных, оснащенных новейшей организационной техникой и методологией, в достаточной степени материально обеспеченных за свою ответственную, сложную и напряженную деятельность.

Что касается оплаты труда государственной службы, то она должна быть конкурентоспособной с оплатой труда в частном секторе. В этих целях можно было использовать сокращение государственных структур и уменьшение численности государственных чиновников. Чиновников в стране должно быть столько, сколько у государства есть реально денег на их достойное содержание. В этой связи заслуживает внимания план, разработанный Центром стратегических разработок, который предлагает сократить число федеральных министерств и ведомств, повысить статус и роль министров, уменьшить численность госчиновников. При этом министр экономического развития Герман Греф настаивает на том, чтобы аппарат правительства, который сейчас насчитывает 1200 человек, был сокращен наполовину. Основание - чиновники аппарата правительства большей частью дублируют работу министерств и ведомств111. Евгений Ясин, консультирующий правительство, предлагает лишить государственных служащих всех должностных льгот и привилегий, возместив понесенные потери существенным повышением зарплаты - до полутора тысяч долларов в месяц112.

Важное направление реформы государственной службы - освоение государственными служащими новых технологий управления. Основным каналом освоения новых управленческих технологий призвана стать система образования и повышения квалификации кадров государственных служащих.

Однако приходится констатировать, что в России реформирование государственной службы пока носит преимущественно фасадный характер.

2. Проблемы использования зарубежного опыта в ходе реформирования государственной службы
Российской Федерации

В ходе реформирования государственной службы РФ целесообразно использовать опыт зарубежных стран и в первую очередь развитых. Именно такой подход применяли великие российские реформаторы Петр I, М. М. Сперанский, О. Ю. Витте, П. А. Столыпин и др. Естественно, речь идет о творческом подходе к заимствованию некоторых элементов зарубежного опыта, а не о бездумном их копировании, нередко худших образцов.

В первую очередь представляют интерес нормативные правовые акты, которые устанавливают цели, задачи, функции и полномочия государственной службы, организация конкурсов при отборе кандидатов на государственную службу и квалификационных экзаменов при выдвижении государственных служащих на более высокие должности, система органов управления государственной службой и контроля за ее деятельностью и др.

Заслуживают также внимания следующие новые тенденции в развитии государственной службы развитых государств.

Государственная служба в своей деятельности все больше ориентируется на интересы и потребности конкретных граждан. Гражданин расматривается более не как "управляемый", а как своего рода "клиент" государственных учреждений. Из статуса "подопечного", "просителя" он переходит в статус реализующего свои права потребителя предоставляемых ему государством услуг. Такой подход требует от государственных служащих работать с клиентами на таком же уровне, как и в лучших частных фирмах.

При подборе кадров на государственную службу приоритет отдается таким качествам, как инициатива, творчество, новаторство, способность к оправданному риску, интуиция и др., которые обычно присущи предпринимателям, менеджерам.

Стиль деятельности государственных служащих направлен на учет интересов и целей различных социальных групп, на компромиссы, решение не столько процедурных, сколько программных и проблемных задач, применение инноваций, учебу на ошибках, непрерывное повышение квалификации.

Органы управления государственной службой при оценке подведомственных структур и государственных служащих обращают внимание на конечный результат, а не на процесс. Имеющие результат поощряются, а те, кто его не достиг, реорганизуются либо упраздняются. Более того, ведутся поиски в области развития "государственного предпринимательства". Так, в Англии и Новой Зеландии с руководителями среднего звена заключаются контракты на конкретный срок, предусматривающие достижение возглавляемой ими службой определенных результатов. Продление контракта поставлено в зависимости от достигнутого результата.

В развитых странах провозглашен курс на усиление экономии и бережливости в деятельности государственных органов. Данная цель достигается за счет рационализации деятельности государственной службы, передачи отдельных функций государственной службы частным фирмам, создания в рамках государственных органов самофинансирующихся структур и др.

В регулировании деятельности и поведения государственных служащих усиливаются нравственные начала. В этих целях принимаются Кодексы этики поведения государственных служащих. Расширяется парламентский и судебный контроль за государственной службой. В этой связи любопытно, что план реформы государственной службы, предложенной правительством Канады, на 10% состоит из изменений в области законодательства, на 20% - из новаций в структуре и функциях органов и на 70% - из улучшения культуры взаимотношений и атмосферы государственных учреждений.

Заслуживает внимания опыт реформирования государственной службы Казахстана. В сентябре 1998 года впервые на всем постсоветском пространстве Указом Президента Н. А. Назарбаева был образован уполномоченный орган, непосредственно подчиненный и подотчетный главе государства - Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы, призванный осуществлять единую государственную политику в этой сфере. За 1999-2001 гг. около 20 тысяч госслужащих пришли в госаппарат по конкурсу, что составляет около одной трети всех чиновников113.