Система государственного регулирования в сфере РЖД
Совершенствование государственного ценового регулирования в отрасли естественной монополии. Регулирование естественной монополии основывается на взаимозависимых факторах ее деятельности, таких как изменение «пучка правомочий» собственности, институтов и инструментов регулирования. Основным направлением государственного регулирования в мировой практике является функциональное выделение естественной монополии, а также создание конкурентной среды и внедрение конкурентных механизмов в вертикально интегрированную структуру с целью повышения эффективности функционирования естественной монополии. Это в свою очередь сопровождается изменениями принципов ценообразования на предоставление услуг по использованию сетей. Цена должна носить недискриминационный характер, отражать реальные затраты транспортной компании, а также аккумулировать достаточный поток наличности для поддержания транспортной системы в надлежащем техническом состоянии.
Наиболее распространенными в настоящее время являются такие методы ценообразования на услуги естественных монополий, как применение двухставочных тарифов, индексация тарифов, установление предельных цен, а также ограничение нормы доходности.
В процессе структурной реформы железнодорожного транспорта внедряются принципы формирования и государственного регулирования железнодорожных тарифов на основе выделения естественно-монопольного, потенциально-конкурентного и конкурентного сегментов деятельности железнодорожного транспорта и разделение тарифов на инфраструктурную, локомотивную и вагонную составляющие.
В естественно монопольном секторе регулирование предусматривает установление базовых тарифов (прейскуранта и дополнительных условий тарификации) за пользование инфраструктурой и локомотивной тягой (без вагонной составляющей), исходя из себестоимости и рентабельности перевозок и их периодическую индексацию в соответствии с изменением макроэкономических показателей. Построение тарифов за пользование услугами естественно-монопольного сектора осуществляется дифференцированно с учетом транспортной составляющей различных классов грузов, чтобы в целом обеспечить заданный государством средний уровень тарифов. Кроме того, предусматривается возможность применения исключительных тарифов (сезонных, навигационных) для отдельных видов грузов на определенных направлениях перевозок, при этом их минимальный уровень не должен быть ниже переменных издержек железных дорог, за исключением случаев целевых государственных либо частных дотаций. Вагонные ставки для вагонного парка ОАО «РЖД» устанавливаются государством, а для собственных парков котируются транспортными операторами по свободной рыночной цене исходя из уровня ставок вагонов парка ОАО «РЖД», качества оказываемых услуг и стоимости содержания своих парков. В прейскурантные ставки за использование вагонов парка ОАО «РЖД» включены следующие затраты: эксплутационные расходы на подготовку вагонов под погрузку; расходы на деповский и капитальные ремонты; амортизационные отчисления с учетом затрат на содержание вагоноремонтной базы и рентабельности; нормированные расходы по порожнему пробегу. Предельный размер провозных плат для инфраструктуры и локомотивной тяги, определяемый исходя из возмещения соответствующих затрат железнодорожного транспорта, и твердый размер ставок за пользование вагонами парка ОАО «РЖД» должны обеспечивать стабильное целевое финансирование соответствующих хозяйств отрасли. В потенциально-конкурентном секторе государственное регулирование предполагает постепенную либерализацию тарифов, направленную на развитие внутриотраслевой (грузовые и пассажирские перевозки повышенного качества), межотраслевой (грузовые и пассажирские при наличии альтернативных видов транспорта) и международной (перевозки в транзитном и прямом международном сообщении) конкуренции. В конкурентном секторе планируется последовательное дерегулирование ценообразования и переход на свободные цены. [2]
В настоящее время повышение железнодорожных тарифов зачастую не признается целесообразным даже при очевидно существующих проблемах воспроизводственного процесса в отрасли, недостатке инвестиций, износе основных фондов, нехватке подвижного состава и т.д. В связи с непрозрачностью финансовой деятельности железнодорожного транспорта, при существовавшей в отрасли системе финансового и бухгалтерского учета отслеживание направлений использования инвестиционных средств, а также дополнительных доходов, получаемых в следствие увеличения размера тарифов, было весьма сложным. Осуществление с 2004 года таких мероприятий, как принятие новой номенклатуры расходов и доходов, новой учетной политики ОАО «РЖД», внедрение системы бюджетирования, переход на проектный принцип формирования и реализации инвестиционных программ, проведение государственной регистрации прав собственности на весь комплекс объектов недвижимости, позволят выявить области возможного сокращения эксплуатационных расходов, прояснить механизм перекрестного субсидирования и создать основу для принятия решений относительно убыточных видов деятельности и совершенствования тарифной системы, однако этого недостаточно для проведения качественного государственного регулирования и реформирования в отрасли. [13]
Дальнейшим шагом по совершенствованию государственного регулирования в сфере железнодорожного транспорта может быть введение раздельной оценки расходов и доходов естественно монопольного звена и конкурентного сектора. Несмотря на ряд принятых уже мер, при действующих формах отчетности финансовые результаты структурных подразделений (либо уже образованных компаний) значительно искажаются. В ходе проверок ревизионных групп выявляется значительное число нарушений, связанных с отнесением расходов конкурентного сектора на расходы естественно монопольного звена и наоборот, скрываются реальные причины убыточности того или иного вида деятельности. Если подобной оценки нет, то нет и четко вычлененных убытков (например, от деятельности пригородных перевозок), а значит невозможно осуществить эффективную бюджетную поддержку убыточных хозяйств.
Особо следует отметить ситуацию, требующую пристального внимания государства, в сфере пассажирских перевозок. Она обусловлена субсидированием убыточных видов пассажирских перевозок за счет доходов, получаемых ОАО «РЖД» от грузовых перевозок. Частные компании желающие осуществлять свою деятельность в данной сфере вряд ли появятся, если убытки не будут компенсироваться. [16]
Реформа предполагает создание акционерного общества «Федеральная пассажирская компания» (акции которого будут находиться в федеральной собственности), осуществляющего пассажирские перевозки в дальнем следовании и создание пассажирских компаний, осуществляющих перевозки пассажиров в пригородном сообщении. Пассажирские компании в пригородном сообщении будут созданы с участием заинтересованных субъектов Федерации, после чего руководство их деятельностью и финансирование будет осуществляться на региональном уровне.
В этом случае перед федеральным и региональными бюджетами в самое ближайшее время встанет проблема дотирования пассажирских перевозок. По данным ОАО «РЖД», суммы требуемых дотаций могут составить 25 млрд. рублей для пассажирских перевозок дальнего следования и 30 млрд. рублей - для пригородных перевозок. Учитывая тенденцию многих региональных бюджетов к дефициту, государственное вмешательство в несостоятельный рынок, на наш взгляд, целесообразно проводить с помощью налоговых инструментов, в частности введением регионального налога на пригородные пассажирские перевозки.
Этот налог может быть дифференцирован по территориям субъектов Федерации в зависимости от развитости сети железных дорог и наличия таких перевозок. Поскольку в последние три года совокупная налоговая нагрузка на предприятия различных форм бизнеса снижалась, (за счет уменьшения налога на прибыль, налога на добавленную стоимость, единого социального налога, отмены налога с продаж), то введение налога на пригородные пассажирские перевозки, в основу расчета которого может быть взята среднесписочная численность сотрудников организаций, не повлекло бы за собой свертывания деловой активности в экономике России.
Таким образом, исследование существующих методов государственного регулирования естественных монополий показало, что применительно к России, для реализации конкретных этапов программы реформирования железнодорожного транспорта, государственным органам регулирования необходимо продолжить разделение отрасли по видам деятельности и реализовать принципы раздельной экономической оценки функционирования естественно монопольного звена и конкурентного сектора. Лишь после этого можно выстроить полноценное ценовое регулирование в вертикально интегрированном естественно монопольном звене, а также рассчитать себестоимость оказания услуг по перевозке пассажиров и определить размеры дотаций для принятия решения о включении их с 2006 года в федеральный и региональный бюджеты.
В целом государственное регулирование деятельности железных дорог обеспечивает баланс государственно-общественных и частно-корпоративных интересов для формирования полноценного социально ориентированного рыночного хозяйства в России.