Государственно-служебное правоотношение
Государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе. Ключевое здесь слово «исполнение», которое означает не просто работу, измеряемую либо временем, отведенным на нее правилами внутреннего трудового распорядка, либо количеством прочитанных, подготовленных или подписанных документов и т. п., а формирование властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом, государственным органом и подлежащими его ведению управляемыми объектами.
Государственная служба связывает государственную должность, государственного служащего и гражданина.
Государственная служба как право является:
― во-первых, публичным правом, т. е. правом народа как суверена демократического государства на профессиональное ведение его государственных дел как общего дела всего народа;
― во-вторых, корпоративным правом ее профессионального сообщества;
― в третьих, субъективным публичным правом гражданина.
Государство обеспечивает общенациональный характер права, устанавливая законом определенную связь между этими тремя модусами права. Во-первых, регулируется как равное право каждого гражданина на замещение административных должностей. Во-вторых, как право государственных служащих на создание профессионального сообщества в форме соответствующих союзов. И, в-третьих, как право законоустановленного института контроля союза государственных служащих за назначениями на вакантные должности в государственных органах в интересах обеспечения профессионального и статусного характера государственной службы. В-четвертых, как право государства на управление государственной службой в целом, реализуемое посредством формирования и функционирования специального государственного ведомства по вопросам государственной службы.
Сегодня многие вопросы государственной службы урегулированы законодателем, но публично-правовые отношения государственной службы получили лишь декларативную юридизацию законом, по-прежнему не установлена непосредственная юридическая связь служащего и государства, так как она традиционно опосредована отношениями найма и усмотрения вышестоящих должностных лиц.
Государственный (муниципальный) служащий России, как и всякий субъект права — гражданин РФ, имеет права, свободы и обязанности человека и гражданина, установленные Конституцией и другими нормативными правовыми актами. Вместе с тем с момента замещения государственной (муниципальной) должности он становится субъектом государственно-служебных отношений.
Правовой статус (правовое положение) государственных (муниципальных) служащих — это содержание (сущность) государственно-служебного правоотношения (рис. 5.1). Правовой статус государственных (муниципальных) служащих представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности служащих, установленных законодательством и гарантированных государством.
Рис. 5.1. Основные элементы правового статуса государственного
и муниципального служащего
Элементы правового статуса установлены соответствующими законами о видах государственной службы, о муниципальной службе в РФ, они не зависят от конкретной должности, которую замещает служащий. Должностной статус определяется должностным регламентом государственного гражданского служащего или должностной инструкцией муниципального служащего.
2. Комплекс основных прав гражданских
и муниципальных служащих
Права гражданских и муниципальных служащих — это обусловленные Конституцией РФ, установленные федеральным законом, иными правовыми нормативными актами и охраняемые государством возможности и свободы профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (органов местного самоуправления).
Основные служебные права гражданского служащего перечислены в ст. 14 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Их можно разделить на три группы:
1. Права, обеспечивающие уяснение служащим своего правового статуса и его правовую защиту:
― ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности государственной гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста (п. 2 ч. 1 ст. 14). Основными документами, помимо должностного регламента, являются положения о государственном органе и его структурных подразделениях, служебный распорядок;
― ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов (п. 8 ч. 1 ст. 14);
― защиту сведений о гражданском служащем (п. 9 ч. 1 ст. 14);
― рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с федеральными законами (п. 13 ч. 1. ст. 14);
― проведение по его заявлению служебной проверки (п. 14 ч. 1 ст. 14);
― защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения (п. 15 ч. 1 ст. 14);
― государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества (п. 17 ч. 1 ст. 14).
2. Права, способствующие непосредственному выполнению служебных обязанностей:
― обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей (п. 1 ч. 1 ст. 14). К ним могут быть отнесены организационно-правовые условия (главным из которых является наличие должностного регламента), материально-технические, информационно-технологические и санитарно-гигиенические;
― получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также внесения предложений о совершенствовании деятельности государственного органа (п. 5 ч. 1 ст. 14);
― доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений (п. 6 ч. 1 ст. 14);
― доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и другие организации (п. 7 ч. 1 ст. 14);
― дополнительное профессиональное образование в порядке, установленном федеральными законами (п. 11 ч. 1. ст. 14).
3. Права, содействующие усилению должностной активности государственного служащего, реализации принадлежащих ему конституционных прав и свобод, обеспечивающих социальные гарантии служащего:
― отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков (п. 3 ч. 1 ст. 14);
― оплата труда и другие выплаты в соответствии с федеральным законом, иными нормативными правовыми актами РФ и со служебным контрактом (п. 4 ч. 1 ст. 14);
― должностной рост на конкурсной основе (п. 10 ч. 1. ст. 14);
― членство в профессиональном союзе (п. 12 ч. 1 ст. 14);
― медицинское страхование в соответствии с федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих РФ (п. 16 ч. 1 ст. 14);
― государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом (п. 18 ч. 1 ст. 14);
― выполнять иную оплачиваемую работу с предварительным уведомлением представителя нанимателя, если это не повлечет за собой конфликт интересов (ч. 2 ст. 14).
Близкие по своему содержанию права установлены ст. 11 федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» в качестве основных прав муниципальных служащих (с учетом рассмотренных выше особенностей законодательства о муниципальной службе). Это касается, например, прав на участие в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы (единственный установленный законом способ должностного роста), рассмотрение индивидуальных трудовых споров. Также существенно ограничивается право на получение дополнительного профессионального образования в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета (это не дает возможности оплачивать его за счет средств бюджета субъекта РФ, хотя в ряде субъектов РФ программами развития муниципальной службы такая оплата предусмотрена).
Таким образом, государственный и муниципальный служащий обладает достаточным объемом основных прав для эффективного и результативного осуществления своей профессиональной деятельности.