Понятие нормотворчества

Нормы права, закрепляющие правила поведения, распространяющие веления классов, социальных слоев, словом тех сил, которые стоят у власти, или оказывают значительное влияние на власть, на широкий, либо четко обозначенный круг субъектов правоотношений, определяющие субъективные права и позитивные обязывания, устанавливающие различные запреты, правовые режимы, стимулы и ограничения в праве, а также раскрывающие содержание юридических терминов, создаются в процессе такого вида юридической деятельности каким является нормотворчество.

Если попытаться охарактеризовать данное понятие одним словом, то можно использовать такой термин, как многогранность. Поэтому, чтобы понять правовую природу и назначение в механизме государства нормотворческой деятельности, необходимо исследовать различные подходы и мнения к решению этой теоретической проблемы. Так, например, данное понятие можно рассматривать как составную часть механизма правового регулирования, без которой не появятся на свет нормы права, направленные на регулирование различных общественных отношений. В обоснование выдвинутой гипотезы необходимо использовать инструментальный подход к понятию механизма правового регулирования, который дает возможность по-новому исследовать саму структуру данного механизма. Четкую позицию по данному вопросу высказала Р.О. Халфина, отмечая, что правотворчество – это основное, начальное звено механизма правового регулирования⁶. Однако, правотворчество (нормотворчество) – это не только первичный элемент механизма правового регулирования, но и один из главных компонентов рассматриваемого процесса.

Определяя место нормотворчества в структуре механизма правового регулирования следует сказать, что реально существует два его уровня. Первый составляют средства-инструменты правового воздействия на общественные отношения, такие как: нормативные акты, правоотношения, фактические составы. Указанные средства являются главными внешними компонентами (элементами) механизма правового регулирования. Кроме этого, можно выделить и дополнительные средства правового воздействия, которые, так же как основные, главные средства правового регулирования, способствуют результативной работе механизма правового регулирования. К ним следует отнести преамбулы нормативных актов, различные таблицы, графики, формы документов, содержащиеся в основном в приложениях к нормативным актам.

В изложенном воззрении имеется определенная доля истины, но только доля, а не вся истина. Верно то, что перечисленные элементы носят внешний характер и, как было сказано, они имеют также и глубинное строение, например нормы права, в составе которых выделяют гипотезы, диспозиции, а в некоторых случаях и санкции. Однако само построение структурных связей данного механизма только с помощью инструментального и телеологического подходов не представляется возможным. Это объясняется тем, что элементы механизма правового регулирования в виде таких определенных инструментов, как нормы права и правоотношения, без определенных действий людей, без их деятельности не смогут работать и соответственно механизм не будет запущен в действие, определенная сфера общественных отношений останется неурегулированной.

В связи с этим необходимо выделить такие элементы механизма правового регулирования, как действия, являющиеся видами юридической деятельности, которые и составляют второй уровень механизма правового регулирования.. И если придерживаться традиционной точки зрения, согласно которой механизм правового регулирования состоит из системы правовых средств, то к последним следует отнести и различные технологии по созданию правовых документов (нормативных, интерпретационных, индивидуальных). Например, в нормотворческой деятельности это – разработка проекта нормативного акта, согласование проекта, проведение различных видов экспертиз, принятие проекта нормативного акта и т.д.

Нормотворчество или, как его еще называют, нормотворческая деятельность (в этом и проявляется суть данного вида юридической деятельности) играет "первую скрипку" в действии механизма правового регулирования, поскольку выступает начальным элементом в сложном процессе правового регулирования.

Используя телеологический подход к рассматриваемой проблеме, можно сделать следующий вывод: задачей-минимум нормотворческой деятельности является создание соответствующего нормативного документа, направленного на регламентацию конкретных отношений, а задачей-максимум – упорядочение общественных отношений, установление правового порядка и режима законности. Продолжая данные рассуждения, следует отметить, что указанная "задача-максимум" является также целью реализации норм права, поскольку в правовом регулировании после создания соответствующих правил поведения акценты в правовом регулировании переносятся на различные формы реализации норм права. Таким образом, видно, что в работе механизма правового регулирования можно выделить два основных этапа – нормотворчество и реализацию права. В последний, входит и интерпретационная деятельность, направленная на постижение смысла норм права с помощью различных видов толкования, которые многие теоретики подразделяют по субъектам (официальное и неофициальное), способам (исторический, филологический, системный, логический, телеологический, формально-юридический и др.) и результатам толкования (адекватное, ограничительное, расширительное).

Рассматривая вопрос о месте и роли нормотворчества в процессе правового регулирования, следует уточнить, что проблема соотношения таких взаимосвязанных понятий, как "нормотворчество" и "правовое регулирование", недостаточно освящена в отечественной юридической науке⁷. Тем не менее, эти два научных понятия находятся в неразрывной связи, поскольку правотворчество выступает предпосылкой и одновременно началом правового регулирования. Существует также мнение, что они могут совпадать. Согласно такому подходу, нормотворчество – это один из видов правового регулирования. Автор данной идеи Ф.Н. Фаткуллин указывал, что есть два вида правового регулирования – общее и индивидуальное. Общее правовое регулирование, по его мнению, по существу означает правотворческую деятельность⁸.

Аналогичную точку зрения в своем докладе, прочитанном на научно-практической конференции в Иркутском государственном университете, высказал Н.А. Пьянов. В частности, он указывал, что следует употреблять термин не "вид", а "уровень правового регулирования". По его суждению, государственное регулирование общественных отношений имеет два уровня – нормативный и индивидуальный⁹. Однако проблема уровней правового регулирования еще недостаточно исследована и нуждается в серьезной научной проработке. Сегодня в процессе появления новых представлений о праве и государстве, она является актуальной.

Б.В. Дрейшев, говоря о системе правотворческих отношений, включил их непосредственно в правовое регулирование. При этом он сводил механизм правового регулирования только к системе одних правоотношений¹⁰. Тем не менее, правоотношения, между разновидностями которых действительно существует связь, представляют собой лишь одно из звеньев сложного процесса правового регулирования. Здесь просматривается, в первую очередь, так называемый, инструментальный аспект механизма правового регулирования.

Анализ юридической литературы показал, что позиции теоретиков относительно соотношения понятий «нормотворчество» и «механизм правового регулирования» довольно часто не совпадают. Так, например, Л.С. Явич считал, что правотворчество осуществляется еще до самого процесса правового регулирования и поэтому не включается в его механизм¹¹. С данным утверждением можно согласиться, если под правотворчеством понимать весь процесс правообразования от возникновения идеи, или даже, если брать более «широко», общественных отношений, до вступления акта в юридическую силу. В таком случае, можно говорить о том, что право и в свою очередь правотворчество, существует объективно и всецело не зависит от законодателя, а «нормотворчество» представляет собой непосредственную деятельность по создания нормативных предписаний.

Профессор С.С. Алексеев, говоря о механизме правового регулирования, отмечал, что явления правовой деятельности (действия в области правотворчества, акты по реализации норм) учитываются в правовом регулировании, включаются в действие его механизма¹². Существенно важно также и то, писал С.С. Алексеев, что через правотворчество правовая система преимущественно и оснащается регулятивной энергией. Правотворчество – главный канал воздействия государственной власти на социальную жизнь через механизм правового регулирования и в связи с этим – главный канал придания нормам юридической силы, значения критерия правомерности поведения¹³.

В данных суждениях у С.С. Алексеева не просматривается четкая позиция относительно того, является ли нормотворчество элементом механизма правового регулирования или нет.

Нормотворчество способствует воплощению правовых замыслов об упорядочении общественных отношений в современную реальность в форме нормативных документов, поскольку оно является средством упорядочения различных сфер общественной жизни. Для реализации данной глобальной цели разрабатываются и принимаются законопроекты. Таким образом, законодательствование выступает главным видом нормотворческого процесса. Создание подзаконных нормативных актов является особым процессом в механизме правового регулирования.

Однако нормотворчество может сыграть и негативную роль для механизма правового регулирования. Так, не нуждающиеся в правовом регулировании со стороны нормативных актов отношения в социуме иной раз оказываются урегулированными ведомственными нормами. Чрезмерная регламентация общественных отношений посредством норм права является ни чем иным, как одним из признаков полицейского государства.

Помимо этого, результаты нормотворчества (нормативные акты и договоры) могут в реальной ситуации также ослабить правовое воздействие на общественные отношения. Подобное может произойти, когда министерства и ведомства, подминая законы, превышая свою нормотворческую компетенцию, либо без делегирования полномочий принимают "первичные" нормы, а не детализируют нормы законов, указов Президента и актов Правительства.

Ослаблению действия механизма правового регулирования способствует также и несоблюдение правил юридической техники в сфере нормотворчества, незнание соответствующих правил, приемов и неумелое применение средств юридической техники.

Использование только одного инструментального подхода не способствует выделению всех его элементов. В связи с этим целесообразно рассмотреть механизм правового регулирования с точки зрения психологического подхода. Научные исследования в данной области проводились такими учеными, как: Н.Л. Гранат, В.В. Лазарев, В.А. Серков, Н.И. Тарасов и другими¹⁴.

Большинство авторов считают, что в психологическом аспекте механизм правового регулирования характеризует происходящие в результате правового регулирования формирование и действие мотивов поведения людей. Это своего рода проекция способов правового регулирования на психологическую сферу личности. Необходимость выяснения того, как право (законодательство, акты применения права, правоотношения) воздействует на волю и сознание людей, какие мотивы и эмоции оно вызывает, можно понять только при исследовании психологического механизма правового регулирования. Даже при самом общем его освещении можно отчетливо проследить, как по-разному "работают" в сфере психики людей, с одной стороны, позитивные обязывания, а с другой – дозволения и запреты.

Позитивное обязывание, опосредствующее динамическую функцию, направлено на то, чтобы сформировать побудительные мотивы поведения и обеспечить их действие. Взятый в более или менее чистом виде данный способ правового регулирования предназначен для того, чтобы даже независимо от влияний иных факторов добиться при помощи многообразного комплекса юридических средств нужного эффекта.

Дозволения и запреты также оказывают немаловажное воздействие на поведение людей. Прежде всего, юридический запрет, хотя и носит сдерживающий характер, может оказать немалое воздействие на поведение людей: ставить преграды возникновению противоправного поведения и ориентировать на возникновение правомерных действий. Однако в большинстве своем правовые запреты не одобряются обществом. Исключением являются только уголовные запреты. Другие же виды запретов (административные, дисциплинарные и т. п.), как правило, вызывают негативную реакцию у людей.

Психологический способ выступает как определенное дополнение к механизму правового регулирования, основанному на инструментальном подходе. Однако ни один инструмент, ни одна технология не сможет функционировать без четкого осмысления и осознанного решения о необходимости осуществления тех или иных действий. Любая норма права, которую необходимо применить, отражается, прежде всего, в правовом сознании правоприменителя, который проецирует ее к конкретным ситуациям. Далее он принимает властное волевое решение в соответствии с полученными им знаниями общей теории права и государства, отраслей права, приобретенного опыта и в соответствии со своим уровнем правовой культуры. При этом нормы права, конкретные обстоятельства дела, действия субъектов правоотношений, установление причинно-следственных связей вызывают у юриста какие-либо эмоциональные всплески, которые иной раз могут отразиться на разрешении тех или иных вопросов. Таким образом, правосознание оказывает существенное мотивационное воздействие на поведение индивидов. При этом оно выступает в качестве особого связующего звена между нормативными предписаниями и реальными общественными отношениями. В связи с этим следует констатировать, что правовая культура и правосознание являются одними из основных элементов механизма правового регулирования.

В юридической литературе уже давно доказано, что правовая культура индивидуума и его правосознание определяют его поведение, интеллект, обеспечивают ориентацию на правомерное поведение. Таким образом, можно вести речь не о психологическом способе исследования проблемы, а о психологическом механизме действия права.

Тесно примыкает к психологическому механизму социальный механизм действия права, родоначальником которого является В.П. Казимирчук¹⁵. К предмету социального механизма он относил: доведение правовых норм и предписаний до всеобщего сведения; направление поведения субъектов путем постановки в правовых актах социально полезной цели; формирование правом социально полезных образцов поведения; социально-правовой контроль.

Взаимодействие социального механизма с психологическим характеризуется тем, что при разрешении таких вопросов, как доведение норм права до всеобщего сведения или постановка в нормативном акте социально полезной цели, нормодатель воздействует на правосознание, то есть на правовую психологию субъектов правовых отношений, формирует правовую идеологию и правовую культуру граждан, вызывая у них различные эмоции и переживания.

Не секрет, что до недавнего времени ведомственные инструкции официально не опубликовывались и, следовательно, содержание их норм не доходило до адресатов. Чиновники же при этом в своей работе ссылались на такие инструкции. Таким образом, попирался один из основных принципов демократии – гласность. Социальный контроль практически был сведен к нулю. Сегодня ситуация меняется кардинально, ведомственные нормативные акты публикуются в "Российской газете" и в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации.

Сказанное позволяет сделать следующие выводы:

- В работе механизма правового регулирования можно выделить два основных этапа – нрмотворчество и реализацию права. В последний, также входит и толкование (интерпретация) норм права.

- Нормотворчество – это начальное звено, первичный компонент механизма правового регулирования, проявляющееся в форме строго регламентированной деятельности государственных органов и должностных лиц.

- Структура механизма правового регулирования состоит из двух уровней. Это – инструментальные правовые средства и средства-действия. Первые подразделяются на основные (нормы права, нормативные акты, правоотношения, юридические факты, акты применения права) правовые средства и дополнительные (преамбулы, приложения к нормативным актам и т.д.). Средства-действия с помощью инструментальных правовых средств запускают механизм правового регулирования в действие, выводят его из статического состояния, позволяют увидеть его работу и результативность.

Продолжая рассматривать понятие нормотворчества не лишним будет обращение к его этимологии, т. е. науке о происхождении слов.

Анализируемое понятие состоит из двух ключевых слов: "норма" и "творчество". Первое по существу определяет направленность (цель) нормотворческой деятельности. Здесь, на наш взгляд, следует отметить, что такая юридическая деятельность, в отличие от других видов деятельности государственных органов (издание актов применения права, акты-действия, организационные мероприятия и т.д.), имеет своей целью создание правовых норм, то есть формально определенных правил поведения общего характера, если эти правила распространяются на всех граждан, или правил поведения узковедомственной направленности, если нормативные предписания рассчитаны только на сотрудников того или иного ведомства. Указанная цель и определяет само содержание юридического термина "нормотворчество". При этом данная деятельность, направленная на создание норм права, фактически открывает жизнь праву как социальному регулятору, оформляет его в виде различных источников права.

Второе слово – творчество. Проблемный вопрос "Что такое творчество?" во все времена будоражил умы философов, филологов, психологов и, конечно, юристов. Так, Владимир Даль в своем Толковом словаре раскрывал понятие "творчество" как творение, сотворение, созидание, как деятельное свойство. При этом автор делал акцент на то, что творческий дар дан немногим¹⁶. Американский ученый П. Хилл определял творчество как успешный полет мысли за пределы неизвестного¹⁷. Отечественный психолог А.Я. Пономарев писал, что творчество – это "взаимодействие, ведущее к развитию"¹⁸. На сегодняшний день большинство философов под творчеством понимают деятельность человека, направленную на создание культурных или материальных ценностей.

Проблемы творчества неоднократно были предметом исследования и ученых-юристов. Однако указанная проблема изучалась в основном в рамках частного права. Так, например, О.С. Иоффе в свое время указывал, что "творчество – это сложный процесс, зависящий от индивидуальных особенностей творца, масштаба задачи, которую он поставил перед собой, ее общественной значимости и от многих других факторов, учесть и предвидеть которые с самого начала трудно, если не невозможно". Кроме этого, автор отмечал, что "творчество" можно употреблять в широком (универсальном) и узком (специальном) смыслах; в первом значении творческой является любая деятельность, в результате которой создается нечто новое (в таком понимании творчество способно проявляться в создании, как духовных, так и материальных ценностей); во втором – это лишь сознательная созидательная деятельность, "отличительную особенность которой составляет ее качественная новизна". Исходя из изложенного, О.С. Иоффе определил творчество "как сферу духовного производства, обладающую определенными качествами интеллектуальную деятельность человека"¹⁹.

Попытку разработать самостоятельную теорию творчества предприняла С.В. Усольцева. На основе проведенного анализа юридической литературы она предложила определять творчество как интеллектуальную деятельность, которой присущ признак новизны (оригинальности)²⁰.

О создании правовых норм как о творчестве писала теоретик права из Румынии А. Нашиц. Она отмечала, что правотворчество необходимо для жизни и деятельности людей, – это почетная, но трудная задача, ибо даже самых лучших побуждений недостаточно для того, чтобы создать творение, которое адекватно и в нужный момент отражало бы жизнь во всей ее сложности и со свойственными ей тенденциями развития, в котором общество могло бы без труда узнать себя и увидеть недеформированное отражение своего реального бытия, своих стремлений и чаяний²¹.

Конечно, творчески созданным нормативный акт можно назвать только тогда, когда нормы его действуют реально, а не остаются на бумаге, эффективно регулируют прочно сложившиеся либо возникшие недавно общественные отношения.

Под нормотворчеством понимают и один из основных признаков государства, поскольку среди множества политических организаций только государство в лице своих компетентных органов издает веления, которые имеют обязательную силу для всего населения страны.

О таком виде нормотворчества, как законотворчество, А.В. Лукашева писала как о важнейшей функции государства²².

В.Х. Чхиквадзе говорил о правотворчестве как о важной отрасли государственной деятельности²³.

Существует также мнение, что правотворчество – это вид правового регулирования²⁴.

Т.В. Губаева, разрабатывая концептуальные основы словесности в юриспруденции, писала: "Правотворчество в любой его стадии – это непрерывная работа коллективного речевого субъекта с текстом, со словом, которое опосредует либо конструирование концепции будущего закона или иного нормативного правового акта, либо оформление их проектов, либо обсуждение текстовых вариантов, либо фиксирует окончательную редакцию нормативного правового предписания"²⁵.

С.С. Алексеев в одной из первых книг, где был осмыслен феномен права с общегуманитарных позиций, предложил следующее определение правотворчества: "Правотворчество (законотворчество) – это специальная деятельность компетентных органов, завершающая процесс правообразования, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон"²⁶.

Анализируя данное определение, необходимо уточнить, что оно более применимо к законотворчеству. Понятие же "нормотворчество" значительно шире деятельности по разработке законопроектов и их принятию. Оно включает в себя разные способы создания правовых норм. Это – принятие нормативных актов путем всенародного голосования (референдума), государственными органами или должностными лицами, актов, выраженных как в форме законов, так и подзаконных актов (актов Президента, Правительства, федеральных министерств, федеральных служб, субъектов Федерации и т.д.).

Здесь необходимо уточнить, что общественные отношения, подлежащие правовому регулированию могут возникать двумя путями. Первый – это возникновение правоотношений в соответствии с нормами права. Второй – возникновение независимых отношений, которые не урегулированы нормами права, но в дальнейшем, в процессе нормотворческой деятельности, будут урегулированы правовыми предписаниями.

Особым способом нормотворчества является заключение нормативных соглашений (договоров), которые предполагают обязательное исполнение правовых предписаний, причем такие соглашения могут быть заключены между различными субъектами права (между государствами, республиками, между правоохранительными органами стран СНГ и т.д.).

Из рассмотренного выше определения правотворчества, данного С.С. Алексеевым, следует, что автор различает понятия формирования права и правотворчества. Здесь правотворчество понимается как последняя стадия формирования права. Одним из первых о правотворчестве как о "заключительной стадии правообразовательного процесса" написал И.С. Самощенко²⁷. Такой подход к пониманию правотворчества довольно прочно утвердился в юридической науке.

Однако некоторые авторы не различают понятий "формирование права" и "правотворчество", то есть понимают данное понятие довольно "широко", включая в него процесс от идеи создания нормативного правового акта в связи с выявлением потребности в правовой регламентации до вступления его в силу. В данном случае, когда термин «правотворчество» трактуется «широко», то он нередко синонимируется с термином «правообразование», либо «формирование права». Что же касается термина «нормотворчество», то – это всегда официально оформленный процесс деятельности государства, должностных лиц, органов местного самоуправления, а формирование права включает в себя неоформленный социальный процесс становления, на основе различных факторов и взглядов, правовых идей о необходимости упорядочения общественных отношений.

В юридической литературе высказано также мнение, согласно которому правотворчество – это деятельность, направленная на подготовку и издание нормативных актов²⁸. Такое определение может быть подвергнуто сомнению по двум причинам: во-первых, в нем отмечается только цель правотворчества – форма выражения, в данном случае нормативный акт, содержательный же аспект оставлен без внимания; во-вторых, его можно применить только к романо-германской²⁹. Англо-саксонская и традиционно-религиозные правовые системы, а также соответствующие им способы нормотворчества, такие как судебный прецедент и санкционирование обычаев и традиций, остаются вне поля зрения.

Нормотворчество – это определенная форма государственной деятельности, направленная на создание, дополнение и отмену норм права. Тем не менее, главной функцией нормотворчества является создание нормативных актов. Другие функции – отмена, изменение действующих актов носят, как правило, вспомогательный характер.