Принципы и логика локального нормотворчества

При подготовке и применении локальных нормативных ак­тов необходимо руководствоваться следующими основными принципами:

— законности (непротиворечие нормам действующего законо­дательства, принятие и применение этих актов в соответствии с установленными процедурами);

— гуманности (учет приоритета прав и свобод работника, че­ловека и гражданина, улучшение положения работника);

— системности (внутренняя логика, взаимосвязь и непротиво­речивость всех издаваемых в организации локальных норматив­ных актов и их единообразие);

— конкретности (четкая предметная определенность каждого локального нормативного акта);

— реалистичности (соответствие реальному состоянию и перс­пективам развития организации, реальность выполнения);

— научности (соответствие выводам и рекомендациям юрис­пруденции, достижениям наук, регулируемой области отноше­ний, глубокое знание состояния дел в организации и понимание перспектив ее развития);

— концептуальное™ (предварительная разработка политики организации в регулируемой области и придание ей официально­го характера);

— преемственности (учет особенностей правовой культуры в организации нормотворческои практики, анализ существующих локальных актов);

— обновляемости (выявление пробелов в правовом регули­ровании трудовых и иных, непосредственно связанных с ними отношений, изучение передового опыта локального нормотворчества, нормотворческая инициатива, гибкость и адаптивность нормотворческой деятельности);

— достаточности (определение минимума и оптимума коли­чества локальных нормативных актов и их соотнесение с ресурс­ными возможностями организации).

Логика локального нормотворчества

Исходя из практики подготовка локального нормативного акта делится на ряд этапов. Развернутая логика этого процесса может быть представлена в следующем виде:

1. Изучение состояния и выявление потребности в правовой регламентации определенного вида кадровых отношений.

2. Принятие должностным лицом, обладающим правом нор­мотворческой инициативы, решения о разработке конкретного локального акта исходя из потребностей организации и плана нор­мотворческой деятельности.

3. Подготовка концепции локального нормативного акта.

4. Разработка структуры локального нормативного акта и его возможного объема.

5. Подготовка и утверждение технического задания по разра­ботке проекта локального акта, доведение его до исполнителей.

6. Разработка содержания проекта локального акта.

7. Предварительное рассмотрение проекта акта.

8. Финансово-экономическое обоснование локального акта.

9. Юридическая экспертиза локального акта.

10. Доработка проекта локального акта и его согласование в соответствии с установленной процедурой.

11. Апробирование проекта локального акта либо проведение эксперимента по его применению.

12. Уточнение содержания локального нормативного акта.

13. Официальное рассмотрение проекта акта, его оформление, подписание, вступление в законную силу.

14. Доведение акта до персонала организации.

15. Текущий и перспективный контроль над его реализацией.

Следование этим этапам процесса локального нормотворче­ства позволяет обозначить внешние рамки его движения от за­рождения идеи до принятия и действия. Некоторые из вышепере­численных этапов нуждаются в определенных комментариях.

Концепция локального нормативного акта представляет собой официально признанную руководством организации систему ос­новополагающих идей в определенной области регуляции, в дан­ном случае кадровых отношений. Эта система включает в себя следующие элементы:

- определение цели принятия конкретного локального нор­мативного акта;

- четкое формулирование предмета правового регулирования той конкретной области отношений, которая нуждается в деталь­ном правовом обеспечении;

- понятийный аппарат, которым описывается предмет право­вого регулирования;

- определение субъектов правоотношений, т. е. круга лиц, правовой статус которых изменяется в случае введения в действие указанного локального нормативного акта;

- определение места данного локального нормативного акта в системе нормативных актов и его значения для эффективного решения проблем правового регулирования кадровых отноше­ний;

- общая характеристика и оценка состояния правового регу­лирования указанного предмета с анализом уже существующих актов, выявлением их недостатков, пробелов, с учетом имеюще­гося опыта решения обозначенных проблем;

- обобщение результатов социологических, политологиче­ских, психологических и иных исследований указанных проблем, а также статистических материалов;

- выявление последствий (социально-экономических, поли­тических, административных, финансовых, психологических и иных) принятия и реализации данного локального акта;

- определение перспективы развития данного предмета пра­вового регулирования.

Большое значение в процессе разработки локальных норма­тивных актов отводится техническому заданию. Оно может содер­жать следующие разделы:

1. Основание для разработки проекта локального норматив­ного акта. В нем указывается полное наименование документа (как правило, приказа или распоряжение руководителя), исходя из требований которого разрабатывается проект конкретного ло­кального нормативного акта.

2. Форма и рабочее наименование локального акта (например, Положение о кадровом резерве открытого акционерного общества).

3. Заказчик и разработчик локального акта. Заказчиком высту­пает руководитель организации либо ее кадровая служба; разра­ботчик может быть как внутренний, из числа специалистов орга­низации, так и внешний.

4. Примерная структура локального нормативного акта. Под структурой понимается порядок расположения составных частей (разделов, глав) проекта данного акта. Как правило, в техническом задании структура укрупненная, но разработчик обязательно дол­жен предложить и развернутую, более подробную и детализирован­ную структуру акта. Структура акта должна обеспечить логическое развитие темы, являющейся предметом правового регулирования.

5. Виды, этапы и сроки работы. Выделяют, как минимум, два этапа: промежуточный, по итогам которого представляется огово­ренный в техническом задании материал, и окончательный, после которого осуществляется приемка варианта проекта локального акта. В качестве этапов могут быть выделены подготовка концеп­ции локального акта, разработка его отдельных глав или разделов, доработка проекта акта с учетом высказанных экспертами заме­чаний и пр.

6. Порядок финансирования и смета расходов (устанавлива­ется при заключении заказчиком договора на разработку проекта локального акта).

7. Порядок приемки работы. В этом разделе могут определять­ся порядок предварительного согласования, требования к прием­ке проекта локального акта и ответственный за его приемку. При необходимости в этом разделе оговариваются те условия, которые вступают в силу в случае несоблюдения сторонами договора своих обязательств.

Локальное нормотворчество представляет собой особый вид деятельности, и ее осуществление должно быть соответствующим образом обеспечено. В противном случае данный процесс превра­щается в формальное, затратное и неэффективное занятие.

В системе средств, используемых в этих целях, особое место занимает информационное обеспечение, предполагающее подго­товку и использование следующих видов информации:

- о фактическом состоянии нуждающихся в правовом регули­ровании кадровых отношений;

— о состоянии законодательства и наличии юридических ак­тов в указанной сфере;

— об отечественном и зарубежном опыте правового регулиро­вания данных кадровых отношений;

— научная информация (сведения о теоретической проработке проблем, об аналитических разработках в указанной сфере);

— расчетная информация (экономическая, коммерческая, фи­нансовая, демографическая, техническая и пр.);

— прогнозная информация (о возможных последствиях дей­ствия разрабатываемого локального акта, а также его бездействия или отсутствия);

— социальная информация (общественное мнение);

— об альтернативных проектах и вариантах решения;

— экспертные оценки и заключения.

Указанная информация должна быть объективной, достовер­ной, своевременной и полной, доступной и удобной для пользо­вания. Ее объем и характер должны соответствовать этапам про­цесса локального нормотворчества. Как правило, формируется регулярно пополняемое и изменяющееся «информациооное до­сье» проекта акта.

Важный элемент обеспечения локального нормотворчества — его планирование и программирование, без чего управленческая деятельность имеет хаотический характер. Работодатель (пред­ставитель нанимателя) либо составляет самостоятельный план локального нормотворчества (обычно сроком на один год), либо включает подобные мероприятия в целевую комплексную про­грамму развития организации с расчетом на длительную перспек­тиву (до 4 и более лет). Практикуется и разработка перспективных планов нормотворческой деятельности в организации.

Локальные нормативные акты — это официальные юридиче­ские документы, с помощью которых средства правового регули­рования (нормы) становятся объективированными, доступными для субъектов правоотношений. С их помощью достигается опре­деленность правового регулирования, независимость от произвола отдельных лиц, устойчивость кадровых отношений, стабильность и прочность правового и социального положения их участников.

Юридическая сущность локальных актов выражается не толь­ко характером информации, в них содержащейся, но и особым внешним оформлением. Каждый акт должен иметь необходимые реквизиты, которые отражают предмет регулирования и сферу его действия. В нем обязательно содержится название акта (по­ложение, правила и пр.), название организации, его издавшей, наименование акта, отражающее его содержание и предмет ре­гулирования. Название должно быть по возможности кратким. В акте указываются дата и место его принятия, а для рациональ­ного учета — его номер. Все это составляет так называемый титул локального нормативного акта. Обязательный элемент — подпись соответствующего должностного лица. Посредством реквизитов осуществляется легализация локальных актов (придание им юри­дического значения и юридической силы).

Нормы права излагаются в статьях локального акта кратко и четко, ибо за многословием может потеряться основной смысл нормы. Формулировки норм должны обладать определенной стандартностью, стереотипностью и грамматическим единооб­разием. Терминология, используемая в локальных актах, также должна быть единой, употребляться в одном и том же значении. Для достижения точности, устойчивости и определенности тер­минологии используются легальные дефиниции (дефинитивные нормы), в которых даются определение термина и его разъясне­ние. В основном применяются общепризнанные в теории и на практике термины, и новаторство здесь неуместно.

Практика локального нормотворчества в системе государ­ственной гражданской службы регулируется рядом подзаконных актов. К ним, в частности, относятся Правила подготовки нор­мативных правовых актов федеральных органов исполнитель­ной власти и их государственной регистрации, утвержденные По­становлением Правительства России от 13 августа 1997 г. № 1009 (с последующими изменениями), Разъяснения о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистра­ции (приказ Министерства юстиции от 14 июля 1999 г. № 217), Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти.

Выводы

Локальное нормотворчество, несмотря на всю его слож­ность — важнейший элемент цивилизованного регулирования служебных, трудовых и кадровых отношений, характеристи­ка корпоративной культуры организации, показатель кадровой культуры руководителей, крупный шаг на пути становления и развития правового государства. Именно государственные орга­ны призваны дать в этой сфере образцы деятельности.

Контрольные вопросы и задания

1. Что такое локальные нормативные акты?

2. Каково место локальных нормативных актов в правовом ре­гулировании работы с персоналом?

3. По каким основаниям можно систематизировать локальные нормативные акты?

4. Назовите принципы локального нормотворчества.

5. Какова процедура локального нормотворчества?

6. Какая информация необходима для подготовки локальных нормативных актов?

7. Какие кадровые процессы и отношения регулируются ло­кальными актами в государственном органе?

Список литературы

Комментарий постатейный к Трудовому кодексу Российской Федерации. М., 2006.

Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (с изм. от 11 ноября 2003 г.) «О системе государствен­ной службы Российской Федерации» и Федеральному зако­ну № 79-ФЗ от 27 мая 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». М., 2005.

Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств. М., 2005.

Формирование отечественной системы управления персона­лом организации: Материалы Всероссийской научно-практиче­ской конференции 17 мая 2005 г. М., 2005.

© Панин И.Н.

Управлениеперсоналом: Учебник. Изд. 2-е, доп. и перераб.

/ Под общ. ред. А.И. Турчинова. - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 608 с.