Формирование системы управления в годы правления Ивана III и Василия III

Перед вступившим в 1462 году на Московский великокня­жеский престол Иваном III стояли три взаимосвязанные зада­чи. Ему предстояло завершить политическое объединение зе­мель вокруг Москвы; обрести полный суверенитет, окончатель­но освободившись от ордынского ига; провести изменения в государственных и правовых сферах, приспосабливая их к принципиально новым условиям единого Русского государства. Следует подчеркнуть, что если первые две задачи были знако­мы властным элитам, получив соответствующее идеологическое и практическое обоснование задолго до начала княжения Ивана III, то последняя задача оказалась совершенно новой. Она не была даже осмыслена на теоретическом уровне, не говоря уже о по­нимании способов и методов ее достижения. Это обстоятель­ство определило одну из особенностей государственного стро­ительства — доминирование практики. Власть чаще всего дви­галась методом проб и ошибок, стараясь не выходить за рамки привычных представлений и институтов. Стратегическое более реализовалось в конкретных делах, продиктованных насущны­ми политическими задачами или сиюминутными задачами ад­министративного строительства. Повседневность — вот что преобладало в решениях политиков-практиков. Отсюда — час­тые откаты, колебания, нередко объяснявшиеся личными свой­ствами правителя.

Формирование государственной территории при Иване III (1462—1505) и его сыне Василии III (1505—1533) происходило впечатляющими темпами. Разнообразны были и формы вовле­чения княжеств и земель в орбиту политического влияния мос­ковских правителей — от полного подчинения, подданства, до

установления неравных договорных отношений и патроната, когда удельные князья низводились до положения служебных князей с обязательством московского государя «кормити на службу». В первой половине 60-х годов была ликвидирована независимость Ярославского великого княжения; контроль над великим князем рязанским был дополнен его браком с сестрой Ивана III.

В 70-е годы в результате нескольких военно-политических ак­ций утратил свою самостоятельность Великий Новгород. По­скольку государственное устройство Новгорода принципиально расходилось с московским, то его присоединение сопровожда­лось упразднением вечевых институтов власти (1478 г.). Впрочем, позднее, в случае с Псковом, московские князья продемонстри­ровали способность к известной толерантности. Они на время примирились с псковскими вечевыми порядками, ограничив­шись тем, что поставили местное самоуправление под жесткий контроль великокняжеских наместников.

Разность в подходах определялась остротой противостояния и политической ситуацией. Псков был подчеркнуто лоялен к Ивану III. Новгород демонстрировал непостоянство, готов­ность на открытое противостояние в условиях обострения от­ношений с Большой Ордой и Великим княжеством Литовс­ким. Упразднение Новгородской республики — выражение не только противоположности вечевого и монархического нача­ла как двух разных типов государственности, это еще и реше­ние, продиктованное политической целесообразностью, стрем­ление консолидировать силы в канун решительных столкно­вений.

В ходе войны с Новгородом была присоединена территория Великой Перми (1472 г.). В 1474 году Иван III купил оставшуюся часть Ростовского княжества. То была последняя купля москов­ского князя в истории объединения земель.

В 80-е годы последовало упразднение целого ряда уделов, во главе которых стояли братья и родственники Ивана III. В 1485 году настало время Тверского княжества, некогда самого могуществен­ного соперника Москвы. Изнемогая в неравной борьбе, тверской князь Михаил Борисович попытался опереться на Литву. Полити­ческие шаги «молодшего брата» —-а именно в такой плоскости к этому времени выстраивались московско-тверские отноше­ния — дали Ивану III основание для вмешательства в дела кня­жества. Поход московских ратей к городу привел к бегству пос­леднего тверского князя в Литву и переходу на сторону Ивана III тверских бояр. В итоге Тверь вошла в состав Российского го-

сударства с сохранением известной автономии: наследник Ива­на Ш и племянник Михаила Борисовича, князь Иван Иванович Молодой, был объявлен великим тверским князем. В его распо­ряжении осталась боярская дума, государев двор, корпорация тверских служилых людей. Позднее автономный статус Твери был упразднен.

В 1489 году в состав Российского государства вошла Вятка, в 1499-м — Югра (Югорская земля). В начале 80-х годов белозер-ско-верейский князь Михаил Андреевич, один из немногих, кто сумел сохранить свой удел, взял обязательство передать после смерти свои владения Ивану III.

В последующем основные территориальные приращения ока­зались связанными с целой чередой русско-литовских войн, ко­торые вели Иван III и его сын Василий III. В середине 90-х го­дов по договору с Литвой к Москве отошли Верховские княже­ства*: Новосильское, Воротынское, Одоевское, Перемышльское и другие. В последние годы жизни Ивана III к Москве отошла Северская земля, а в 1514 году — Смоленск и Смоленское кня­жество. В 1510 году утратил свою автономию Псков, в начале 20-х годов было упразднено Рязанское княжество, давно уже на­ходившееся в орбите влияния московских князей.

Объединение земель — одно из главных условий возрастания власти московского князя. Ведь в вотчинном государстве разме­ры территории находились в прямой взаимозависимости с мо­гуществом его правителя. Вполне естественно, что накопление земли становилось навязчивой идеей потомков Александра Нев­ского, и в первую очередь Ивана III, одолевшего всех в этом длинном и жестоком состязании московских князей.

Для понимания судеб российской государственности важна не только история формирования ее территории, но и как те или иные регионы вошли в состав Московской Руси. Домини­ровало насилие (войны, военные и политические акции), в ре­зультате которых удельные князья низводились до ранга под­данных, а окружавшая их элита утрачивала связи с родовыми гнездами. Крайнее проявление подобной политики — насиль­ственное переселение в 80-х годах новгородского боярства и житьих людей в центральные и южные уезды. В результате этой акции потенциально оппозиционные силы утратили экономи­ческую самостоятельность и превратились в обыкновенных слу­жилых людей. Пребывание на новом месте диктовало им со­вершенно иную модель поведения, ориентированную на пол-

Так назывались княжества, расположенные в верховьях Оки.

ное послушание великому князю. Такой ход объединения зе­мель экономически и политически ослаблял аристократию. Сколь ни велики были в отдельные моменты ее амбиции, воз­можности формирующейся элиты были совершенно недоста­точными, чтобы что-то реально противопоставить власти мос­ковского князя.

Вторая половина XV — первая треть XVI века — важнейший этап в формировании государственной территории Москов­ской Руси. За относительно короткий срок территория Рос­сийского государства увеличилась более чем в шесть раз: с 430 тысяч квадратных километров (1462 г.) до 2 миллионов 800 тысяч квадратных километров (1533 г.). Понятно, что Мос­ковское княжество давно уже переросло размеры обыкновен­ного княжества и было вполне соизмеримо с обширным цар­ством. На севере территория государства простиралась до Ле­довитого океана, на северо-востоке — до Уральского хребта. Западные границы шли по линии Чудское озеро — верховья Западной Двины, Днепра, Оки. Самыми неопределенными ос­тавались южные и юго-восточные границы. Они терялись в так называемом Диком поле и тянулись по территориям со­временных Тульской, Рязанской, Тамбовской, Пензенской, Нижегородской областей.

Обширность и разнородность территорий ставили перед мос­ковскими правителями целый ряд первостепенных задач, вклю­чавших защиту и освоение новоприобретенных земель. После­днее означало утверждение на местах московской администра­ции и новой налоговой системы.

Существенно изменялся с образованием Русского государства и геополитический «ландшафт» Восточной Европы. В регионе кардинально перестраивалась вся система международных отно­шений, на одном из полюсов которой появилось сильное Мос­ковское государство.

Необходимое условие для успешного государственного стро­ительства — обретение суверенитета. В 1480 году знаменитое «стояние на Угре» покончило с зависимостью от Большой Орды. Попытка хана Ахмата восстановить в полном объеме выход и связанные с ним отношения подданства окончилась провалом. Иван III освободился от унизительной роли ханского «улусни-ка», решив таким образом еще одну труднейшую задачу, стояв­шую перед ним и его предшественниками.

Важно отметить, что с достижением независимости угроза со стороны государств — наследников Золотой Орды (в первую очередь Казанского и Крымского ханств), не была ликвидиро-

вана. Уместно говорить о некой ее трансформации, диапазон которой — от разбойничьих набегов до территориальных и су­веренно-политических претензий правителей Казанского и Крымского ханств. Это не могло не наложить свой отпечаток на историю государственного строительства. На протяжении XVi_XVII веков административная политика на юге и юго-во­стоке подчинялась прежде всего военно-политическим задачам. Возникавшие города на юге и юго-востоке выполняли в пер­вую очередь военно-оборонительные функции. Соответствую­щим образом формировались и задачи, стоявшие перед мест­ной властью.

С возникновением Русского государства перед властью вста­вали принципиально новые по своему содержанию и масштабам задачи. Реализуемые во властной сфере, они, в свою очередь, настоятельно требовали поиска и выстраивания оптимальной структуры государственно-политического и административно-территориального устройства.

Создатели Российского государства строили его как некую вотчину московских князей. При этом само единство государ­ства рассматривалось как единство княжеств и земель, сошед­ших под высокую руку московских правителей. В представле­ниях современников Московская Русь — некая сумма земель, сосредоточенных в руках племени Калиты. Книжники называ­ли московских князей «христианскими царями Русьских стран». Даже после превращения Московского княжества в царство этот взгляд влияет на формирование государственных институ­тов.

Само государственное строительство изначально приобрета­ло централизованную направленность. Такой вектор развития был предопределен множеством факторов. Исторически сложи­лось так, что власть северо-восточных князей имела ярко вы­раженную авторитарную парадигму. Превращение великого князя в ханского держателя-«улусника» привело к восприятию идеологии и практики восточного (азиатского) типа власти. Северо-восточные князья оказались прилежными учениками, быстро перенесшими на свою почву восточный характер взаи­моотношения с подданными. В XV—XVI веках идеология и психология власти и социума, сложившаяся политическая тра­диция, шире — сам цивилизационный код — способствовали формированию самодержавной власти, которая стягивала власть в центре и выстраивала ее по строгой вертикали. В гла­зах власти и элиты централизованное государство было наибо­лее эффективным способом мобилизации всех ресурсов для

ответов на вызовы времени. Одновременно такое строение го­сударства было адекватно существующим представлениям о должном: государство есть не более чем огромная вотчина, которая должна управляться единым и полновластным владель­цем — московским князем.

Важным властным институтом был двор великого князя (го­сударев двор). С упразднением удельной системы двор москов­ского князя переживал важные изменения. Внутри двора про­исходила структуризация элит общества. Огромное значение во взаимоотношениях великого князя с аристократией, а также внутри аристократии приобретает формирующийся институт местничества. Существенно и то, что видоизменяются и услож­няются функции членов государева двора. Отныне придворный по воле великого князя московского выполняет общегосудар­ственные — военные, дипломатические, судебные, админист­ративно-управленческие — функции. Четкого расчленения между частным и публичным, придворными и государственными фун­кциями еще нет. Таким образом, можно утверждать, что цент­ральный административный аппарат «вырастал» из государева двора.

Особенно это положение касается двух ведомств дворца, сфера деятельности которых уже в конце XV столетия начи­нает приобретать общегосударственный характер. Это вели­кокняжеская казна и собственно двор, занятый управлением княжеского хозяйства. Призванные содержать двор, обеспечи­вать поступление налоговых средств и организовывать служ­бу, включая назначения, кормления, оборот земель и т.д., эти ведомства постепенно сосредоточили в своих руках важные управленческие, распорядительные, судебные и контрольные функции. Но это же сосредоточение стало условием специа­лизации и постепенным выделением из казны и двора специ­альных учреждений.

Усложнявшиеся задачи требовали появления людей, для ко­торых управление — профессиональное занятие. В середине XV века источники упоминают казенного дьяка, который заве­довал княжеской казной и следил за регистрацией доходов и расходов. Спустя два десятилетия рядом с дьяком появляется подьячий — зримое свидетельство разрастания объема дел. Проходит еще четверть века, и из казны вырастает целое уч­реждение — Казенный двор во главе с казначеем и штатом служащих. Поскольку Казенный двор, выполнявший функции дворцовой канцелярии, стал руководить внешней политикой, из него выделяется повытье, ведавшее посольскими делами.

В силу специфики это повытье обособляется — его деятель­ность мало схожа с деятельностью других административно-хо­зяйственных повытий-столов казны. Позднее из этого повытья вырастет Посольский приказ.

Подобно казне, под напором многочисленных администра­тивных забот дворцовое ведомство со временем также преобра­зовалось в Приказ Большого Дворца. Таким образом, с деятель­ностью казны и двора связано становление профессиональных управленцев, дьяков и подьячих — приказных людей.

Центральное место в государевом дворе принадлежало Бо­ярской думе. В условиях формирования единого государства значение ее возрастает. Она превращается в постоянный сове­щательный орган. Боярский чин приобретает высший статут. Ведь отныне боярство — удел немногих и связан не с общей принадлежностью к элитарным слоям дворянства, а с пожало­ванием великого князя, с правом участия в великокняжеском совете.

По воле великого князя в думу могли входить влиятельные дьяки. Со временем дума стала центром объединения аристок­ратической и политической элиты (это не значит, что данные понятия всегда совпадали).

Полномочия и функции думы не были определены право­выми нормами. Они диктовались традициями, политически­ми представлениями и менталитетом, масштабами личностей государя и его думского окружения. Для аристократических обладателей высших думных чинов дума — возможность реа­лизовать свои соправительствующие претензии. Диапазон пос­ледних по мере становления государства расширялся. Дума — «совет бояр наших» — превращалась в высший законосовеща­тельный, судебный и распорядительный орган, в сфере кото­рого находился широчайших круг вопросов. Однако все эти функции она могла исполнять по воле и с согласия великого князя.

Но этим не ограничивалось значение двора. Ему принадле­жали важнейшие функции, связанные с местной властью. «Вплоть до реформ 50-х и 60-х годов XVI в., — отмечал извест­ный историк Н. Е. Носов, — общий контроль над системой ме­стного управления осуществлялся не кем иным, как дворцовы­ми ведомствами... которые сосредоточивали в своих руках по­чти все основные отрасли государственного управления»'. Другой вопрос, что возможности государева двора в этой сфе­ре административного строительства оказались еще более огра­ниченными, чем при создании центральных органов управле-

2 Административно-территориальное устройство России

ния. В этом, между прочим, одна из причин того, что первые реформы в сфере местной власти оказались более глубокими и масштабными.

Государство и органы его управления «вырастали» из госуда­рева двора. Это хорошо видно на примере эволюции как цент­рального, так и отчасти местного управления. В административ­ном смысле территория страны включала в себя территории, входившие в состав дворцового хозяйства, и «черные» податные волости и города. В города московский князь направлял намес­тников, власть которых распространялась и на тянувшиеся к го­роду населенные пункты и земли — уезды, пятины, станы. В во­лостях управление сосредоточивалось в руках волостелей. Наме­стники и волостели получали города, станы и волости в управление с правом «кормления», то есть сбора в свою пользу определенных поборов и пошлин.

Население, проживавшее на территории дворцовых земель, находилось под началом посланного из дворца путного* бояри­на. Таким образом, система местного управления представляла собой сочетание «путей» и «кормлений». Власть наместников распространялась на «черные» земли, путных бояр — на двор­цовые. Следует отметить общее, роднившее оба типа управле­ния, — власть на местах сосредоточивалась в руках представи­телей великокняжеской власти, присланных из центра.

Главная фигура на местах — наместники и волостели. Пол­номочия наместников разнились. Самыми широкими полномо­чиями обладали наместники с правом боярского суда, то есть суда последней инстанции. Полномочия и привилегии намест­ников оговаривались в Уставных грамотах. Здесь же определя­лись виды и размеры положенных им государственно-корпора­тивных отчислений — почестей, подношений, судебных, торго­вых, свадебных пошлин.

С формированием великокняжеского двора право на кормле­ние в основном узурпировали его члены. Провинциальные слу­жилые люди оказались вне системы кормлений и должны были ограничиться такой формой вознаграждения, как земельное и денежное пожалование. Это создавало напряженность внутри дворянского социума, разделенного на группы разного статуса и престижности. Местное городовое дворянство было недовольно тем, что оказывалось в сфере юрисдикции кормленщиков. На­пряженность возникала и в системе управления: наместник не имел широкой опоры на местах.

От слова «путь», означавшего одно из дворцовых ведомств.

Ситуация усугублялась тем, что перед кормленщиком откры­вались широкие возможности для произвола. О многочислен­ных случаях злоупотреблений в свое время писал знаменитый дворянский публицист Иван Пересветов. Он жаловался, что «велможи царьския на городех и на волостех» не только не творят правый суд, но и используют в своих интересах преступ­ников — «лихих людей». Не молчали и официальные докумен­ты, свидетельствовавшие о случаях сговора наместников с «по-клепцы» (ябедниками)². Это побуждало местных жителей тре­бовать усиления контроля за деятельностью наместников и волостелей.

Давление было не бесполезным. Власти готовы были исполь­зовать посадские и крестьянские общины-волости для контро­ля за деятельностью кормленщиков. Уставные грамоты требо­вали обязательного присутствия на суде наместника представи­телей «мира» — «сотских», «добрых людей», «старост» и «целовальников». Одновременно в уставные и таможенные гра­моты вносились положения, строго фиксирующие размеры по­боров, таможенных и судебных пошлин. Однако эффективные механизмы ограничения злоупотреблений кормленщиков и их тиунов не были найдены.

В этой связи понятны причины, побудившие правительство в первые десятилетия XVI века ввести институт городовых при­казчиков. Городовые приказчики назначались правительством из числа местных городовых дворян и подчинялись централь­ным органам власти — сначала двору и казне, затем — прика­зам. Компетенция городовых приказчиков была достаточно ог­раниченна: расклад и исполнение населением повинностей; сбор некоторых видов налогов; полицейские функции. Обяза­ны были приказчики участвовать и в наместничьем суде. По­явление городовых приказчиков симптоматично: здесь ощу­тимо не только стремление ограничить власть наместников и волостелей. Идет поиск институтов, способных заменить кор­мленщиков³.

Растущие государственные потребности получали самые раз­нообразные выражения. Одно из самых ощутимых и обремени­тельных для населения — возрастание тяглового гнета. Увеличи­лось количество судебных пошлин и штрафов, разновидностей налогов и повинностей в пользу государства. Институт кормлен­щиков не был приспособлен для эффективного решения финан­сово-податных задач. В этих условиях власть обратилась к «экс­плуатации» общин. На «миры» были возложены тягловые фун­кции — разверстка, исполнение разнообразных повинностей,

сборов. Выполнение подобных задач, в свою очередь, потребо­вало известного перераспределения административных функций, наделения общины правами для выстраивания отношений с на­местниками и волостелями. Территориальная единица — вели­корусская волость во главе с выборным «сотским» — оказыва­лась включенной в низшее управленческое звено централизую­щегося государства. Последствия для власти и общины были достаточно противоречивы. «Огосударевание» общины означало возрастание ее зависимости от власти.

Что способствовало упрочению и централизации власти? Не­сомненно, первые шаги по созданию единого «правового поля». Первая попытка бьша связана с принятием Судебника 1497 года. Судебник представлял собой попытку унификации процессуаль­ного права и судопроизводства, упорядочивания функциониро­вания судебных органов в центре и на местах. Однако истори­чески сложилось так, что управление и суд на местах по-прежне­му осуществлялись на основе уставных наместнических грамот, более удачно соединявших общегосударственные нормы с мест­ными традициями. Подобное положение в сфере наместничес­кого управления отчасти свидетельствовало о том, что нормы Судебника опередили свое время.