Государственный бюджет и его структура

В Бюджетном кодексе РФ (БК РФ) дается следующее определение бюджета: «Бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» (ст. 6 БК РФ). В обыденном понимании под государственным бюджетом подразумевается бюджет центрального правительства, принятый парламентом страны на очередной финансовый год и утвержденный Президентом РФ. Однако такой подход верен для унитарных государств. В федеративных государствах понятие «государственный бюджет» не тождественно понятию «федеральный бюджет», а включает еще и бюджеты субъектов Федерации.

Согласно БК РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов образует бюджетную систему страны. С нашей точки зрения, это определение не отражает все экономические отношения, которые существуют в бюджетной системе страны. Поэтому для более полной характеристики ее можно представлять в виде таких элементов, как: налоговая система, система государственных заимствований, система межбюджетных отношений, система бюджетных процедур по принятию и исполнению бюджета.

В официальных документах и аналитических материалах можно встретить ряд терминов, характеризующих бюджетные отношения. Остановимся на них подробнее.

Консолидированный бюджет — свод бюджетов всех уровней на определенной территории; используется в целях макроэкономического анализа и прогнозирования. К примеру, консолидированный бюджет области включает областной бюджет, бюджеты районов, городов и сельских населенных пунктов.

Бюджет расширенного правительства (в узком определении) — совокупность консолидированного бюджета страны и бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов.

Бюджет расширенного правительства (в широком определении) включает консолидированный бюджет страны, бюджеты государственных внебюджетных социальных фондов и бюджеты предприятий государственного сектора.

Бюджет не является институтом, присущим государству с момента его возникновения. Долгое время государство не имело бюджета, однако при этом во многих странах собирались доходы и осуществлялись расходы. Первый бюджет в России появился в 1803 г., когда после учреждения Александром I министерств была утверждена первая годовая роспись доходов и расходов. Таким образом, бюджет появляется не тогда, когда государство просто совершает расходы и добывает необходимые для этого средства, а когда оно в свою финансовую деятельность вводит плановое начало — составляет смету доходов и расходов на определенный период.

По своей структуре бюджет состоит из расходной и доходной частей.

Существуют несколько принципов классификации расходов, которые используются при составлении бюджета.

1. Функциональный принцип — расходы группируются по их целевому назначению, по функциям, выполняемым государством.

В наиболее общем виде государственные расходы по функциональному назначению объединяются в четыре большие группы:

1) государственные услуги общего назначения: оборона, правосудие, общественный порядок и безопасность (расходы на законодательные и исполнительные органы власти, внешнюю политику, оборону, поддержание общественного порядка и т.п.);

2) общественные и социальные услуги: расходы на здравоохранение, образование, социальное обеспечение, жилищно-коммунальное хозяйство, СМИ, культуру и т.п.;

3) государственные услуги, связанные с экономической деятельностью: расходы на создание рабочих мест, целевые экономические программы, транспортные коммуникации и т.п.;

4) прочие функции государства: выплата процентов и погашение государственного долга, помощь отсталым регионам и др.

Функциональная классификация расходов позволяет анализировать общую динамику государственных расходов и проводить международные сопоставления участия государства в регулировании экономики.

В Российской Федерации за федеральными органами исполнительной власти закреплено около 3000 функций, из которых 400 — политические, 700 — регулятивные, остальные — контрольные. Все функции с точки зрения бюджетной «технологии» сгруппированы по 20 разделам бюджетной классификации.

2. Ведомственный принцип — бюджетные средства распределяются по министерствам и ведомствам. Преимущество такой классификации — адресность.

3. По экономическому содержанию (цель осуществления расходов) выделяются капитальные и текущие расходы.

Капитальные расходы бюджета направлены на финансирование расширенного воспроизводства, они обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность. В составе капитальных расходов может быть сформирован бюджет развития. В федеральном бюджете РФ такой раздел впервые появился в 1999 г.

Текущие расходы предназначены для обеспечения текущего функционирования органов государственной власти, бюджетных учреждений, оказания финансовой помощи.

4. По регулярности осуществления выделяются защищенные и незащищенные бюджетные расходы. Если финансирование первых происходит в полном объеме и регулярно, то вторых — изменяется в зависимости от собранных доходов. Так, если поступление доходов оказывается меньше предполагаемого уровня, то финансирование незащищенных статей бюджета сокращается.

5. По способам финансирования различаются процентные и непроцентные расходы. Процентные расходы — это расходы, связанные с обслуживанием государственного долга, а непроцентные – финансирование различных отраслей экономики.

Свою классификацию расходов бюджета, которая может использоваться в аналитических целях, предложил английский экономист А. Пигу. Он выделил трансформационные и трансфертные расходы. Первые влекут за собой создание дополнительной стоимости и новых доходов (государственные инвестиции, выплата заработной платы государственным служащим, государственные закупки товаров и услуг). Вторые предназначены для выплаты трансфертов — различного рода пособий, социальных выплат, финансирования эксплуатационных расходов государственных предприятий и учреждений. В последние десятилетия в мире более быстрыми темпами растут трансфертные расходы.

Существуют определенные пороговые значения индикаторов экономической безопасности применительно к бюджетным расходам:

- обслуживание государственного долга — не более 25% бюджетных расходов;

- военные расходы — критической чертой является уровень выше 10% ВВП;

- расходы на оборону и правоохранительную деятельность — не более 1/3 бюджетных расходов.

По абсолютной величине бюджетных расходов в мире лидируют три страны: США — 2, 66 трлн долл., Япония — 1, 35 трлн долл., Китай — 1, 23 трлн долл. (данные на 2007 г.). По относительной величине бюджетных расходов (в процентах к ВВП) самые высокие показатели имеют такие страны, как Бруней (87,8%), Куба (85,7%), Ирак (83,5%). В России бюджетные расходы (федеральный бюджет) находятся на уровне 17—18% ВВП, в промышленно развитых странах — 20—25% ВВП (например, в США — 21%). Самые большие бюджетные расходы среди промышленно развитых стран существуют в Норвегии — 54% ВВП1.

Доходы бюджета, как и расходы, можно классифицировать по нескольким направлениям.

1. По методам аккумуляции — налоговые и неналоговые доходы.

Налоги являются важнейшим источником финансовых ресурсов для государства. В развитых странах они обеспечивают до 90% до-ходной части государственного бюджета.

К неналоговым доходам относятся:

а) доходы от использования имущества, находящегося в госу-дарственной или муниципальной собственности, в том числе:

- проценты по остаткам бюджетных средств, находящихся на банковских счетах;

- средства, получаемые в виде арендной платы за использование государственной или муниципальной собственности;

- дивиденды по акциям, принадлежащим государству;

- доходы от деятельности казенных предприятий;

- проценты за кредиты, предоставляемые иностранным государствам, бюджетам других уровней (из федерального бюджета — региональному, из регионального — муниципальному), предприятиям и организациям;

доходы от приватизации;

б) часть прибыли Центрального банка (в Российской Федерации – 50%), перечисляемая в федеральный бюджет;

в) доходы от проведения лотерей;

г) доходы, полученные в результате применения мер гражданской, административной и уголовной ответственности (штрафы, пени, конфискованное имущество);

д) сеньораж (доход от эмиссии денег).

2. По порядку зачисления средств в бюджет — закрепленные (собственные) и регулирующие доходы.

Собственные доходы бюджетов — это доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующим региональным или местным бюджетом. В Российской Федерации такое закрепление проводится, как правило, на срок не менее трех лет.

К регулирующим относятся доходы, которые поступают в бюджет в виде процентных отчислений от федеральных или региональных налогов, неналоговых доходов по определенным нормативам, ут-верждаемым на каждый финансовый год. Если регулирующих и собственных доходов оказывается недостаточно для балансирования бюджета, то из вышестоящего бюджета может предоставляться финансовая помощь (дотации, субсидии, субвенции). Субсидия – межбюджетный трансферт, предоставляемый в целях софинансирования расходов нижестоящего бюджета. Дотация — это средства, выделяемые без заранее оговоренных условий, а субвенция — целевое пособие, подлежащее возврату в случае нарушения его целевого использования.

Для ряда стран характерна особенная структура доходов. Так, в Катаре 70%, а в Кувейте и Брунее — 80% государственных доходов обеспечивают поступления от продажи нефти и газа. В России поступления от продажи нефти и газа дают более 50% доходов федерального бюджета.