Специальные внебюджетные фонды

Кроме социальных внебюджетных фондов в большинстве стран существуют специальные фонды, которые могут функционировать как автономно, так и в виде фондов, присоединенных к бюджету. Они также являются важным звеном финансовой системы и служат одним из методов перераспределения национального дохода.

Специальные фонды образуются по-разному: одни выделяются из государственного и местного бюджетов, но сохраняют с ними тесные финансовые связи, другие создаются по особому решению законодательного органа на определенные цели. При этом в одних случаях фонды создаются в процессе перераспределения нацио­нального дохода, в других — при его первичном распределении. Так, фонды государственного сектора сферы материального про­изводства формируются непосредственно за счет прибыли.

Количество специальных фондов меняется под влиянием раз­личных экономических, политических и социальных факторов. Например, в Великобритании в середине 80-х гг. насчитывалось свыше 80 крупных специальных фондов, в США — 60, в Япо­нии — 40.

Специальные фонды отличаются друг от друга по срокам дей­ствия, целям использования и правовому положению.

В зависимости от срокафонды подразделяются на временные, функционирующие в течение определенного срока, и постоянные. К числу временных относится, например, Фонд развития США, созданный в 1957 г. для оказания помощи экономически слабо­развитым странам. К постоянным относятся научные, резервные фонды.

В зависимости от целейиспользования выделяют экономи­ческие фонды, научно-исследовательские, кредитные, валютные военно-политические и другие.

Экономические фонды предназначены для регулирования эко­номических процессов. Они впервые стали создаваться в США в период Великой депрессии 1929—1933 гг. Эти фонды существуют в виде инвестиционных фондов, конъюнктурных, фондов финан-

297

совой поддержкигосударственным предприятиям и т.п. В Японии, например, существует самый крупный инвестиционный фонд, которые многие называют инвестиционным бюджетом, поскольку он по своему объему достигает половины бюджета страны. Инвес­тиционный фонд используется, главным образом, для финанси­рования государственного сектора — 80% средств направляются общественным корпорациям, а 20% отчисляется местным обще­ственным корпорациям.

Развитие научно-технической революции стимулировало созда­ние научно-исследовательских фондов. Сегодня они существуют вбольшинстве стран и используются для финансирования научных исследований, главным образом фундаментальных,содержания государственных научных центров, поддержки отраслевых научных исследований.

Кредитные фонды создаются с целью формирования фондов денежных средств, предназначенных для дополнительного и льгот­ного финансирования отдельных отраслей экономики, например, сельского хозяйства, транспорта, жилищного строительства и т.п. Преимущественным правом при этом пользуются, как правило, те, кто выполняет государственные заказы или работает в соот­ветствии с государственными программами. Кредитные фонды находятся в распоряжении государственных банков. Большое зна­чение кредитные фонды приобрели во Франции, особенно после принятия закона о национализации значительной части кредитных ресурсов в 1 9 8 2 г.

Валютные фонды предназначены для регулирования валютных курсов и также широко распространены в большинстве развитых стран.

В зависимости от правового положениявсе специальные фонды делятся на три группы. К первой группе относятся специальные фонды, доходы и расходы которых включаются в государственный бюджет, т.е. они выступают как часть бюджетных средств. Законо­дательная власть рассматривает и утверждает объем таких фондов в составе бюджета. Хотя они имеют целевое назначение, обособ­ленность этих фондов несколько формальная. Большое количество таких фондов существует в государственном бюджете Франции. Самым крупным их них является Фонд экономического и социаль­ного развития (ФЭСР), созданный в 1955 г. как инвестиционный. Управление этим фондом осуществляет казначейство. Во француз­ском государственном бюджете имеются также дорожный фонд, книжный фонд, национальный спортивный фонд и др.

298

Во вторую группу включаются специальные фонды, наделен­ные юридической самостоятельностью. Их доходы и расходы обо­соблены от звеньев финансовой системы. Парламент принимает закон об образовании таких фондов, устанавливает их объем. Они находятся в ведении определенных учреждений, действующих в соответствии с уставом. Ежегодно законодательный орган рас­сматривает и утверждает такой бюджет фонда.

Третья группа объединяет специальные фонды, обладающие лишь некоторой самостоятельностью. Это фонды отдельных ми­нистерств., создаваемые в связи с выполнением политических, экономических или социальных программ. Парламент, утверждая программу, одновременно предусматривает и средства, которые министерство (либо министерства), осуществляющее ее выпол­нение, обычно получает из государственного бюджета. Так воз­никает специальный фонд. При многолетних программах фонд может ежегодно пополняться. Во Франции, например, при Ми­нистерстве труда функционирует Национальный фонд занятости. Формируется этот фонд за счет средств государственного бюджета. Из него финансируются предприятия, осуществляющие подготов­ку профессиональных рабочих кадров, а также мероприятия по переселению граждан из крупных городов в сельскохозяйственные районы.

В России специальные фонды появились в середине 90-х гг. В основном это экономические фонды межотраслевого и отрас­левого (ведомственного) характера, а также территориальные (ре­гиональные и местные) внебюджетные фонды.

Экономические фонды создавались, главным образом, для фи­нансирования научных исследований, для стабилизации и разви­тия отраслей, материально-технического обеспечения отдельных ведомств (правоохранительных, фискальных и др.). В 1994 г. их насчитывалось более 30. Наиболее крупные из них — Российский фонд технологического развития и почти 20 отраслевых внебюд­жетных фондов НИОКР. Эти фонды были созданы в соответствии с Указом Президента РФ от 27 апреля 1992 г. № 1426 «О неот­ложных мерах по сохранению научно-технического потенциала РФ». Они формируются в федеральных министерствах, а также корпорациях, ассоциациях, концернах, осуществляющих деятель­ность по разработке, финансированию и реализации комплексных программ и целевых научно-технических программ и НИОКР. Они не являются самостоятельными юридическими лицами, а действуют от имени федеральных министерств и иных органов, в

299

которых они образованы. Средства этих фондов формируются за счет ежеквартальных добровольных отчислений предприятий и организаций независимо от форм собственности в размере 1,5% се­бестоимости реализуемой продукции. Осуществляет регистрацию этих фондов и ведет их реестр Министерство науки и технической политики РФ.

Одним из крупных внебюджетных фондов России на протя­жении многих лет был Дорожный фонд (федеральный и террито­риальные дорожные фонды). Еще в 1991 г. был принят Закон РФ «О дорожных фондах в РФ», который предусматривалобразование финансовых ресурсов для содержания и устойчивого развития сети автомобильных дорог общего пользования. Средства этого фонда формировались за счет так называемых дорожных налогов: налога на реализацию горюче-смазочных материалов; налога на поль­зователей автодорог; налога с владельцев транспортных средств; налога на приобретение автомобилей; акцизов с продажи легковых автомобилей. Расходование средств осуществлялось исключитель­но на финансирование содержания, ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог общего пользования, дорог, относящихся к собственности субъектов РФ, а также затрат на управление дорожным хозяйством.

До 1 9 9 7 г. этот фонд существовал как самостоятельный. В со­ответствии со ст. 8 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1 9 9 7 год» средства Федерального дорожного фонда РФ в 1997 г. были консолидированы с федеральным бюджетом. В настоящее время Дорожный фонд полностью включен в состав федерального и не существует даже в виде отдельного целевого фонда.

На протяжении длительного времени в качестве целевых бюд­жетных фондов в составе федерального бюджета существовали такие фонды, как Экологический фонд, Государственный .фонд борьбы с преступностью, Фонд развития таможенной системы РФ, Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Федеральный фонд Министерства по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водно-биологических ресурсов, Фонд Министерства РФ по атомной энергии и др.

Все эти фонды до 2001 г. существовали как целевые бюджет­ные фонды в составе федерального бюджета. После 2001 г. из всех перечисленных фондов в составе федерального бюджета остался только один — Фонд Министерства РФ по атомной энергии.

300

В России много также различных внебюджетных фондов под­держки. Это Фонд поддержки предпринимательства и конкуренции (для развития рыночных отношений в России), Фонд финансовой поддержки электроэнергетики и электрификации (для финансо­вой помощи отстающим предприятиям на развитие, восполнение недостатка оборотных средств) и др.

Много экономических фондов на региональном и местном уровнях. В основном это инвестиционные фонды и фонды жилищ­ного строительства. Только в одной Москве до недавнего времени насчитывалось более двух десятков внебюджетных фондов. Сре­ди них фонды развития, реализации имущества, инновационные фонды и др.

Одной из главных тенденций в развитии внебюджетных фон­дов в России можно назвать тенденцию к сокращению их общего числа. Это во многом обусловлено сложностью контроля за их деятельностью и целевым расходованием средств, поскольку:

1) не предусмотрена детальная процедура рассмотрения бюд­
жета внебюджетных фондов в законодательных и исполнительных
органах власти;

2) внебюджетные фонды фактически выведены из-под контроля
системы Минфина РФ.

В связи с этим происходит много нарушений. Кроме того, считается, что закрепление средств за внебюджетными фондами ограничивает возможность их маневра в случае образования из­лишков средств в этих фондах. В таком случае происходит их за­мораживание, что в условиях всеобщей ограниченности денежных средств, как считает правительство, не всегда оправдано. Отсюда и стремление Минфина РФ к консолидации внебюджетных фондов в бюджет. Представители же внебюджетных фондов в основном выступают против объединения, считая, что тем самым подры­вается принцип целевого финансирования особо значимых для государства программ.

Вопросы для самопроверки

1. Что такое внебюджетные фонды и какова их роль?

2. Какие виды внебюджетных фондов вы знаете? Чем объяснить их многообразие?

3. Назовите основные государственные социальные внебюджет­ные фонды, существующие в РФ.

301

4. Что такое единый социальный налог и каковы основные прин­ципы его взимания?

5. Какие социальные расходы финансируются за счет средств Пенсионного фонда РФ?

6. Какие функции выполняет Фонд социального страхования РФ?

7. Назовите основных участников системы обязательного меди­цинского страхования в РФ.

8. Какую роль в системе государственных финансов играют спе­циальные внебюджетные фонды?

ГЛАВАХ БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

Бюджетный процесс— это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составле­нию и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов госу­дарственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Бюджетный процесс включает четыре стадии бюджетной де­ятельности:

1) составление проектов бюджетов;

2) рассмотрение и утверждение бюджетов;

3) исполнение бюджетов;

4) составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверж­дение.