Сбалансированность бюджета и методы ее достижения
Сбалансированность бюджета является одним из основных принципов составления бюджета и построения бюджетной системы. В общем виде сбалансированность бюджета предполагает равенство его доходной и расходной частей, что в условиях многообразия экономических процессов труднодостижимо, результатом чего является дефицит или профицит бюджета. В то же время в экономической литературе встречается мнение о том, что теоретически сбалансированным является бюджет, в котором дефицит или профицит не превышает 1 процент совокупного объема расходов [Вышегородцев М.М. Управление бюджетом. – М., 2002. – С. 130; Финансы: учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. – М., 2000. – С. 203].
Превышение расходов бюджета над его доходами означает наличие дефицита бюджета (ст. 48 БК). Следует отметить, что в современном мире практические все государства в той или иной мере сталкиваются с бюджетным дефицитом, экономико-прикладной аспект влияния которого обусловлен следующими причинами: необходимость осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики; различного рода стихийных бедствий, последствия которых ликвидируются за счет дополнительных финансово-бюджетных ресурсов; кризисные явления в экономике (спад производства, неэффективность кредитно-денежных связей, отсутствие четкой стратегии в осуществлении экономической политики у правительства, снижение эффективности функционирования всей экономики).
Бюджетный дефицит и профицит могут быть первичными и общими (итоговыми). Первичный дефицит имеет место при превышении суммы бюджетных расходов (за минусом расходов на обслуживание государственного долга) над величиной его доходов. Первичный профицит образуется при превышении доходов над величиной расходов (за минусом расходов на обслуживание государственного долга). Общий дефицит и профицит определяются на основе сравнения общих сумм бюджетных расходов и доходов.
Дефицит бюджета может быть краткосрочным и долгосрочным. Краткосрочный дефицит складывается в рамках одного финансового года. Долгосрочный дефицит образуется на протяжении ряда лет.
Различают структурный и циклический бюджетный дефицит (профицит). Структурный дефицит (профицит) бюджета возникает, когда государство, использующее финансы в качестве инструмента регулирования экономики, может сознательно пойти на увеличение бюджетных расходов или снижение налоговой нагрузки на хозяйствующих субъектов (в этом случае появляется структурный бюджетный дефицит). Циклический дефицит бюджета вызывается в первую очередь сокращением налоговой базы в условиях падения производства в фазах экономического кризиса и депрессии. Обратная ситуация возникает в фазах оживления и подъема: с ростом производства расширяется налоговая база и возрастают доходы бюджета, но правительство сокращает расходы для того, чтобы нивелировать увеличение спроса со стороны предпринимателей и населения.
Выделяют также активный и пассивный бюджетный дефицит. Активный дефицит есть результат сознательного увеличения государственных расходов в целях регулирования экономики. Пассивный дефицит возникает в случае падения объема налоговых поступлений в условиях снижения экономической активности в стране.
По поводу влияния бюджетного дефицита на развитие экономики существует две противоположные теории. Сторонники концепции дефицитного финансирования бюджетных расходов считают, что: бюджетный дефицит не является деструктивным фактором; для состояния национальной экономики он не представляет опасности, так как все расходы, в том числе превышающие доходы, совершаются на территории данного государства и способствуют росту благосостояния страны; дефицит бюджета означает увеличение доходов хозяйствующих субъектов и населения, что стимулирует рост покупательной способности, производительности труда и расширение национального производства, а это. В свою очередь, приводит к росту налоговых поступлений. Экономисты, придерживающиеся противоположной точки зрения (неоклассическое направление), высказывают следующие опасения по поводу бюджетного дефицита: хронические дефициты неизбежно потребуют более высоких налогов в будущем, что равнозначно переложению текущего экономического бремени на будущие поколения; для покрытия дефицита должны привлекаться экстраординарные доходы – эмиссия денег, расширение заимствований, что ведет к расстройству денежно-кредитной системы, девальвации национальной валюты, к росту внутреннего и внешнего долга страны; повышение процентных ставок по государственным ценным бумагам, неизбежное при росте дефицита бюджета, вызывает эффект вытеснения частных инвестиций, нарушает естественный ход рыночного саморегулирования экономики.
Симбиозом двух вышеуказанных направлений является широкое используемая в настоящее время правительствами многих государств концепция функциональных финансов, в соответствии с которой целью финансовой политики государства должна выступать сбалансированность экономики, а не бюджета. Сбалансированность бюджета, согласно данной концепции, является второстепенной проблемой в связи с тем, что: налоговые поступления в бюджет автоматически возрастают по мере ускорения экономического роста (дефицит бюджета в этом случае будет автоматически ликвидироваться; государственная власть обладает монопольным правом устанавливать налоги и создавать деньги, следовательно, его способность финансировать дефицит практически безгранична; проблемы, порождаемые значительным государственным долгом не являются столь уж обременительными для экономики.
В соответствии со ст. 48 БК предельный размер дефицита республиканского бюджета, а также предельные уровни дефицита консолидированных бюджетов областей и бюджета г. Минска по отношению к доходам соответствующего консолидированного бюджета области или бюджета г. Минска устанавливаются законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год.
Как правило, предельный уровень дефицита республиканского бюджета закрепляется в абсолютной величине путем сопоставления конкретных совокупных величин доходов и расходов республиканского бюджета.
Необходимо отметить, что определение источников финансирования дефицита имеет важное организационно-функциональное назначение, т.к. утверждение бюджета с дефицитом допускается в случае наличия обоснованных источников финансирования дефицита бюджета.
Существует два основных способа покрытия дефицита бюджета:
- эмиссионный (инфляционный), который заключается в том, что дефицит бюджета покрывается за счет выпуска в обращение необеспеченных денег, что, в свою очередь, вызывает развитие инфляционных процессов в экономике;
- безэмиссионный (безинфляционный) способ предусматривает покрытие бюджетного дефицита за счет различных форм государственного кредита.
Ст. 50-51 БК определяют источники финансирования дефицитареспубликанского и местных бюджетов.
Источниками финансирования дефицита республиканского бюджета являются:
- государственные займы, кроме гарантий Правительства Республики Беларусь;
- средства от операций с имуществом, находящимся в республиканской собственности, кроме средств от операций с имуществом, являющихся доходами и расходами республиканского бюджета в соответствии с бюджетным законодательством;
- изменения остатков средств на счетах по учету средств республиканского бюджета;
- иные источники в соответствии с бюджетным законодательством.
Источниками финансирования дефицита местных бюджетов являются:
- бюджетные кредиты;
- займы, осуществленные путем выпуска ценных бумаг местными исполнительными и распорядительными органами;
- средства от операций с имуществом, находящимся в коммунальной собственности, кроме средств от операций с имуществом, являющихся доходами и расходами местных бюджетов в соответствии с бюджетным законодательством;
- изменения остатков средств на счетах по учету средств соответствующего местного бюджета;
- иные источники в соответствии с бюджетным законодательством.
Ст. 49 БК особо акцентирует внимание на том, что кредиты Национального банка Республики Беларусь, а также средства от приобретения Национальным банком Республики Беларусь долговых обязательств Республики Беларусь при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета, за исключением случаев, предусмотренных законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год и (или) Президентом Республики Беларусь.
Принятые в ходе исполнения бюджета решения, приводящие к уменьшению доходов или увеличению расходов, влекущие дефицит бюджета или его увеличение, должны определять источники финансирования дефицита бюджета и предусматривать меры по компенсации потерь доходов бюджета.
В процессе исполнения бюджета возможен временный кассовый разрыв, под которым в соответствии со ст. 2 БК понимается несбалансированность доходов и расходов, временно образовавшаяся при исполнении бюджета. Временный кассовый разрыв означает прогнозируемую в определенный период текущего финансового года недостаточность бюджетных средств для финансирования определенных выплат из бюджета.
При образовании временного кассового разрыва государство может принять радикальную меру в виде блокирования, т.е. временной приостановке финансирования по отдельным статьям расходов бюджета (ст. 2 БК).
Однако на практике, как правило, используется механизм определения оборотной кассовой наличности и предоставление бюджетного кредита.
В соответствии со ст. 2 БК оборотная кассовая наличность – сумма средств бюджета сверх предусмотренных расходов за счет остатков средств на начало планируемого финансового года и доходов бюджета текущего года, используемая в течение года на покрытие временных кассовых разрывов, восстанавливаемая к концу текущего года в размере, установленном при утверждении бюджета.
По формальным признакам бюджетный кредит представляет собой разновидность внутренних долговых активов Республики Беларусь. В то же время, в контексте принятия мер по достижению сбалансированности бюджета бюджетный кредит может рассматриваться и в качестве дополнительной формы финансовой помощи, которой присущи отдельные признаки государственного кредитования. Ст. 2 БК под бюджетным кредитом понимает бюджетные средства, предоставляемые из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету, а также из республиканского бюджета бюджету государственного внебюджетного фонда или из бюджета государственного внебюджетного фонда республиканскому бюджету на возвратной основе.
Ст. 67 БК определяет правовые основы предоставления бюджетного кредита на покрытие временного кассового разрыва.
Бюджетный кредит предоставляется областному бюджету и бюджету г. Минска на основании договора, заключаемого с Министерством финансов, на покрытие временного кассового разрыва. Бюджетный кредит предоставляется бюджету базового и первичного уровней на основании договора, заключаемого с вышестоящим местным исполнительным и распорядительным органом, исполняющим соответствующий бюджет, на покрытие временного кассового разрыва.
Решение о предоставлении бюджетного кредита из республиканского бюджета на покрытие временного кассового разрыва областного бюджета, бюджета г. Минска принимается Министерством финансов на основании письма областного (Минского городского) исполнительного комитета с ходатайством о предоставлении бюджетного кредита с указанием причин образования временного кассового разрыва и обоснованием суммы, необходимой для его покрытия.
Решение о предоставлении бюджетного кредита из областного бюджета на покрытие временного кассового разрыва бюджета базового уровня принимается местным финансовым органом областного исполнительного комитета на основании письма исполнительного комитета базового уровня с ходатайством о предоставлении бюджетного кредита с указанием причин образования временного кассового разрыва и обоснованием суммы, необходимой для его покрытия.
Решение о предоставлении бюджетного кредита из районного бюджета на покрытие временного кассового разрыва бюджета первичного уровня принимается местным финансовым органом районного исполнительного комитета на основании письма исполнительного комитета первичного уровня с ходатайством о предоставлении бюджетного кредита с указанием причин образования временного кассового разрыва и обоснованием суммы, необходимой для его покрытия.
Бюджетный кредит, предоставленный на покрытие временного кассового разрыва, подлежит возврату до конца текущего финансового года.
За пользование бюджетным кредитом устанавливаются проценты в размере ставки, определяемой законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год для бюджетных кредитов, предоставляемых из республиканского бюджета (в 2009 году – бюджетные кредиты предоставляются на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов областей и г. Минска, с установлением нулевой процентной ставки) или бюджетов государственных внебюджетных фондов, и решением местных Советов депутатов о бюджете на очередной финансовый год для бюджетных кредитов, предоставляемых из местных бюджетов.
Кредитополучатель несет ответственность за целевое использование бюджетного кредита, своевременность его возврата и ежемесячно представляет отчет в государственный орган, принявший решение о выдаче кредита, в соответствии с законодательством и договором.
Одним из определяющих элементов бюджетной политики в рамках достижения сбалансированности бюджетов различных уровней являются межбюджетные отношения, под которыми в соответствии со ст. 71 БК являются отношения между республиканскими органами государственного управления и органами местного управления и самоуправления при осуществлении бюджетного процесса.
Регулирование межбюджетных отношений осуществляется в целях обеспечения соответствия между полномочиями государственных органов на осуществление расходов, закрепленных законодательными актами за республиканским и местными бюджетами, и бюджетными ресурсами, которые должны обеспечивать исполнение этих полномочий.
Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но складываться могут на основе разных принципов. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративные бюджетные системы строятся на противоположных основаниях. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов.
В Республике Беларусь межбюджетные отношения основываются на следующих принципах (ст. 72 БК):
- разграничения и закрепления доходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Республики Беларусь;
- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Республики Беларусь;
- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов всех уровней бюджетной системы Республики Беларусь.
Как правило, использование собственных и регулирующих доходов не позволяет в полной мере решить проблему сбалансированности нижестоящих бюджетов в русле покрытия затрат соответствующих публичных образований. В связи с этим к межбюджетным отношениям относят оказание финансовой помощи, именуемой на легально-бюджетном уровне (ст. 2 БК) межбюджетными трансфертами, под которыми понимаются бюджетные средства, передаваемые из одного бюджета в другой бюджет на безвозвратной и безвозмездной основе.
В соответствии со ст. 75 БК межбюджетные трансферты предоставляются в формах дотаций, субвенций и иных межбюджетных трансфертов в соответствии с бюджетным законодательством.
Ст. 2 БК дает определение дотации и субвенции. Дотация – межбюджетный трансферт, предоставляемый из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету в случае, если собственных и регулирующих доходов недостаточно для сбалансированности нижестоящего бюджета. Субвенция – межбюджетный трансферт, предоставляемый другому бюджету на осуществление определенных целевых расходов.
Дотация из вышестоящего бюджета в нижестоящий бюджет предоставляется в случае превышения прогнозного объема расходов местного бюджета над прогнозным объемом его доходов.
Дотация из вышестоящего бюджета в нижестоящий бюджет может быть предоставлена только после учета в полном объеме собственных доходов бюджета и регулирующих доходов по необходимым для сбалансированности бюджета нормативам отчислений от доходов, определенным статьями 30-37 БК.
Межбюджетный трансферт из нижестоящего бюджета в вышестоящий бюджет передается в случае превышения прогнозного объема доходов местного бюджета над прогнозным объемом его расходов.
Объем межбюджетных трансфертов в форме дотаций на планируемый период определяется на основе разницы между прогнозным объемом доходов и прогнозным объемом расходов соответствующего местного бюджета.
Прогнозный объем доходов местного бюджета рассчитывается с учетом налогового потенциала административно-территориальной единицы.
Прогнозный объем расходов местного бюджета рассчитывается с учетом нормативов бюджетной обеспеченности и корректирующих коэффициентов нормативов бюджетной обеспеченности.
Дотация, субвенция или иной межбюджетный трансферт могут также предоставляться в текущем финансовом году в случае принятия акта законодательства, вызывающего уменьшение доходов или увеличение расходов бюджета.
Ст. 76 БК определяет критериально-правовые аспекты выделения дотаций. Объем дотации на планируемый период определяется на основании нормативов бюджетной обеспеченности и корректирующих коэффициентов нормативов бюджетной обеспеченности.
Под нормативом бюджетной обеспеченности понимается гарантированный Республикой Беларусь в пределах имеющихся бюджетных средств уровень финансового обеспечения полномочий местных исполнительных и распорядительных органов (ст. 2 БК).
Нормативы бюджетной обеспеченности для местных бюджетов определяются исходя из числа жителей либо потребителей предоставляемых государством товаров (работ, услуг) и уточняются с применением корректирующих коэффициентов, учитывающих разницу в стоимости предоставляемых государством товаров (работ, услуг) в зависимости от количества населения и потребителей предоставляемых государством товаров (работ, услуг), социально-экономических, демографических, климатических, экологических и других особенностей административно-территориальных единиц по мере их определения.
В соответствии со ст. 77 БК субвенции предоставляются другому бюджету при передаче полномочий на осуществление функционального вида расходов, закрепленного за бюджетом в соответствии с БК, и используются по целевому назначению.
Размер и цели субвенций консолидированным бюджетам областей и бюджету г. Минска определяются законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год.
Размер и цели субвенций из областных бюджетов консолидированным бюджетам районов и бюджетам городов областного подчинения, из районных бюджетов бюджетам сельсоветов, поселков городского типа, городов районного подчинения определяются решениями вышестоящих Советов депутатов о бюджете на очередной финансовый год.
Неиспользованные и использованные не в полном объеме субвенции подлежат возврату в вышестоящий бюджет.