Стратегическое управление территориальным развитием
Когда говорят о стратегическом управлении территориальным развитием, как правило, программы развития (комплексные и отраслевые) не стоят на последнем месте в системе мер реализации стратегических инициатив. Программа обозначается в качестве рабочего документа планирования мероприятий, задач и ресурсов в проблемной сфере на определенную временную перспективу. Вместе с тем целостного видения того, как программа влияет на реализуемость стратегии, как нам представляется, пока не сформировано.
Распад СССР привел к тому, что вплоть до 90-х годов XX века разработкой взаимосогласованных решений в сферах градостроительства, экономического районирования, ресурсного обеспечения реализации планов и программ занимались в основном представители научного сообщества.
На рубеже XX-XXI веков, когда регионы и муниципальные образования осознали необходимость выработки собственного курса социально-экономического развития в условиях рыночной среды, началась разработка первых стратегических документов территориального развития, и к настоящему времени на субфедеральном уровне накоплен обширный опыт создания различных стратегий. Однако до недавнего времени разработкой и реализацией региональных и муниципальных стратегий и программ главы субъектов и муниципальных образований Российской Федерации занимались в определенной степени самостоятельно, исходя из насущных целей и задач, а также требований внешней маркетинговой среды.
Вступление в силу Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172 – ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон)[1] расставило ориентиры для основных участников организационно-экономических отношений по вопросам управления социально-экономическим развитием территорий. Федеральным законом выстроены иерархия стратегических документов и полномочия лиц, ответственных за их подготовку. Несмотря на различную оценку данного закона экспертным и научным сообществом на предмет его реализуемости, он задает определенные направления для развития государственного и муниципального управления.
С учетом требований Федерального закона становятся вполне прозрачными рамки и типовые решения для написания стратегий: к настоящему времени отдельными субъектами Российской Федерации (Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский автономный округ, Калужская, Новгородская, Оренбургская, Тверская области, Забайкальский край, Северная Осетия) разработаны региональные стратегии 2030, некоторые – до принятия Федерального закона. Можно говорить о том, что Федеральный закон отчасти унифицировал региональные и муниципальные стратегии, что, вероятно, повлечет за собой их «типовой» характер, но вот документы, призванные стать сопутствующими при разработке стратегий и их реализующими инструментами, все еще имеют большой потенциал для совершенствования. Здесь, прежде всего, хотелось бы сказать о государственных и муниципальных программах, которым определена роль намного более значимая, чем заложено в законодательном акте.
Государственная (муниципальная) программа получила официальное закрепление несколько раньше, чем стратегия. Начиная с 2010 года государственная программа стала не просто термином из сферы управления общественными финансами, но и полноправным инструментом реализации отраслевой государственной политики. Особенность государственной программы 2010–2012 годов – консолидация колоссального объема задач, функций, ресурсов, направлений и исполнителей для обеспечения прозрачности отраслевой государственной политики. 2013 год стал по-своему стимулирующим – в Бюджетный кодекс Российской Федерации были внесены поправки, отменяющие возможность продолжения реализации на региональном и муниципальном уровнях с 2014 года целевых программ. С 01.01.2014 единственно возможными легитимными с точки зрения бюджетного процесса формами обозначения государственных (муниципальных – с 2015 года) целей и расходов стали государственные (муниципальные) программы. Именно они являются сейчас первостепенными документами для совершенствования разработки и организации управления, так как фактически отражают государственную и муниципальную политики.
Укажем основные принципы формирования региональных и муниципальных программных документов:
1. Взаимное соответствие задач и подпрограмм государственных и муниципальных программ.
Для обеспечения логики состава государственной или муниципальной программы необходимо, чтобы каждая подпрограмма реализовывалась для достижения определенной задачи.
2. Обеспечение межведомственного взаимодействия в целях разработки и реализации государственных и муниципальных программ.
Учитывая, что государственная и муниципальная программа реализуются благодаря усилиям нескольких органов исполнительной власти, а также различных организаций, объединяя бюджетные и внебюджетные источники финансирования, высокий уровень взаимодействия фактически гарантирует реализуемость и мобильность государственной (муниципальной) программы в условиях макроэкономической нестабильности.
3. Выполнимость основных мероприятий государственных и муниципальных программ.
При составлении и сочетании в подпрограммах основных мероприятий нужно исходить из их теоретической и фактической выполнимости. К теоретически выполнимым мероприятиям можно отнести мероприятия, требующие инновационных управленческих решений, это мероприятия, имеющие стратегический результат. К фактически выполнимым мероприятиям предлагается отнести мероприятия, относимые к разряду публичных обязательств, как правило, это текущие социальные выплаты. Реализуемость государственной (муниципальной) программы зависит от соотношения теоретически и фактически выполнимых мероприятий.
Представляется возможным рассматривать два варианта построения системы основных мероприятий внутри подпрограмм государственных и муниципальных программ:
– по принципу «точек роста» подпрограммы, когда основное мероприятие рассматривается в виде проекта, который благодаря мероприятиям детализируется от начала до завершения;
– по принципу группирования однотипных действий, необходимых для выполнения всех задач подпрограммы, например, «нормативно-правовое обеспечение», «капитальное строительство (реконструкция)» и др.
4. Адекватное планирование и прогнозирование финансирования государственных и муниципальных программ.
Поскольку государственная (муниципальная) программа консолидирует отраслевые направления государственной (муниципальной) политики на долгосрочную перспективу, для программы имеет большое значение достоверность значений ресурсного обеспечения, особенно за счет бюджетных средств, т.к. они служат ориентиром для частных инвестиций, реализации проектов государственно-частного (муниципально-частного) партнерства.
5. Своевременность внесения изменений в государственные и муниципальные программы в соответствии с законом (решением) о бюджете.
Несмотря на то, что поправки в статью 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации допускают приведение бюджетного обеспечения программ в соответствие с решением о бюджете в сроки, отличные от трех месяцев, ответственный исполнитель государственной (муниципальной) программы должен обеспечивать постоянную финансовую актуализацию программы. В ином случае существенным образом теряется связь между целями и их ресурсным обеспечением. «Виртуальность» программы должна быть сведена к минимуму.
6. Прогнозирование достижения целевых значений индикаторов и показателей государственных и муниципальных программ.
Особенность построения мониторинговой базы реализации государственных и муниципальных программ такова, что все индикаторы и показатели можно условно разделить на две группы: индикаторы и показатели, на которые ответственный исполнитель может повлиять непосредственно в силу своих полномочий; индикаторы и показатели, на которые ответственный исполнитель может повлиять косвенно, при этом сфера его влияния ограничивается лишь регулятивными мерами. В том случае, если в программе преобладают индикаторы и показатели из второй группы, или отсутствует баланс внутри системы индикаторов и показателей, то возможность рассмотрения результативности выполнения мероприятий в зависимости от изменения объемов финансирования затруднителен, а при текущей макроэкономической ситуации недостаточность финансирования – это типичная ситуация. При обосновании состава индикаторов и показателей программы рекомендуется включать в состав индикаторов и показателей, включив в них индикаторы, характеризующие не только состояние проблемной сферы в целом, но и состояние текущей деятельности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления).
Особенность создания системы программного управления (государственная программа Российской Федерации – государственная программа субъекта Российской Федерации – муниципальная программа) на государственном и муниципальном уровнях заключается в том, что на каждом последующем уровне субъекту управления предоставляется больше возможностей для самостоятельности. В связи с этим муниципальные программы (самая большая группа программных документов) фактически меньше всего унифицирована и стандартизирована. С одной стороны, это положительный момент – здесь может полностью раскрыться управленческий потенциал местной администрации, а с другой стороны – при отсутствии или минимизации региональной поддержки (финансовой, методологической, организационной) такие программы не станут полноценным инструментом управления муниципальным социально-экономическим развитием. Опасность реализации второго сценария заключается в том, что в условиях отсутствия полноценного финансового обеспечения решения вопросов местного значения муниципальные программы могут стать формальными, чего категорически допускать нельзя.
Для целей реализации задач стратегического планирования в регионе муниципальные программы имеют большое значение, так как уровень социально-экономического развития муниципального образования характеризует качество государственной политики на региональном уровне и согласованность действий региональной и муниципальной властей.
[1] О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»: Законодательство: Версия Проф.