Правоотношение в бюджетной сфере

Понятие, предмет и метод бюджетного права. Использование бюджета в социально-экономическом развитии государства предопределяет наличие социальной группы правовых норм, регулирующих возникающие в связи с этим отношения. Такие юридические нормы образуют один из разделов финансового права — бюджетное право Рос­сийской Федерации, который включает несколько финансово-право­вых институтов. Они регулируют общественные отношения, возника­ющие по поводу образования, распределения и использования бюд­жетов как составной части финансовой системы.

Под бюджетным правом подразумевается совокупность прав на­рода как высшего субъекта государства через своих представителей (депутатов) в Государственной Думе рассматривать проект бюджета, утверждать государственный бюджет и контролировать его исполне­ние (ст. 106 Конституции РФ), причем в это право входит не только окончательное рассмотрение росписи всех государственных расхо­дов и доходов (т.е. бюджетного плана), ее утверждение, но и права, касающиеся финансовой деятельности государства: установления, отмены или изменения налогов, регулирования денежной системы, при дефиците бюджета изыскания чрезвычайных ресурсов, в част­ности в форме государственного кредита.

Основу бюджетно-правового статуса государства и его территори­альных подразделений составляет право государства на самостоятель­ный бюджет. Отсюда вытекает тот широкий круг бюджетных полно­мочий, посредством которых и осуществляется бюджетное право.

Таким образом, бюджетное право — это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, испол­нения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета

Бюджетное право определяет, кто должен составлять проект бюд­жета и в каком порядке, кто должен окончательно сводить его в единое целое, какие учреждения принимают участие в обсуждении проекта бюджета, кто его утверждает и в каком порядке.

Предметом регулирования бюджетного права являются бюджет­ные общественные отношения, возникающие в связи с образовани­ем, распределением и исполнением бюджетов как составной части финансовой системы государства. Эти отношения отличаются спе­цификой содержания и целенаправленностью, формами проявления, а также контролем за образованием, распределением и использова­нием государственных (и муниципальных) денежных фондов (дохо­дов). Такое содержание предмета бюджетного права обусловливает и особенности методов его регулирования, т.е. приемов и способов юридического воздействия на поведение участников финансовых отношений, на характер взаимосвязей между ними.

Основной метод финансово-правового регулирования, характерный для бюджетного права как подотрасли финансового права, — государственно-властные предписания одним участникам финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных соответствующими полномочиями. Такой метод свойствен и другим отраслям права, например административному, но в бюджетном он имеет специфику содержания и отличия по кругу органов, уполномоченных государством на властные действия. По своему содержанию эти предписания касаются порядка и размеров платежей в государственную бюджетную систему, целей использования государственных денежных средств и т.п. Этот метод способствует своевременному и в полном объеме поступлению средств в распоряжение государства, использованию по целевому назначению в соответствии с государственными планами и программами, соблюдению режима экономии.

Нормы бюджетного права. Как подотрасль финансового права бюджетное право состоит из правовых норм. Норма бюджетного права, как и правовая норма, представляет собой установленное и охраняемое государством правило поведения участников общественных отношений, выраженное в их юридических правах а обязанностях. Нормам бюджетного права присущи особенности, объективно обусловленные теми общественными отношениями, которые они призваны регулировать.

Бюджетные отношения определяют содержание норм бюджетного права — правила поведения в процессе бюджетных отношений. Эти правила выражаются в предоставлении участникам данных отношений юридических прав и возложении на них соответствующих юридических обязанностей, осуществление которых обеспечивает планомерное образование и использование централизованных денежных фондов (доходов) государства и органов местного самоуправления в соответствии с их задачами в конкретный период.

Содержание норм бюджетного права обусловило их в основном императивный (повелительный) характер. Как правило, они включают требования, выраженные в категоричной форме и не допускающие их произвольного изменения, точно определяют объемы прав и обязанностей участников бюджетных отношений. Эти права и обязанности направлены на обеспечение общегосударственных интересов, а также интересов каждого участника бюджетных отношений.

Норма бюджетного права — это установленное государством и обеспеченное мерами государственного принуждения строго определенное правило поведения в общественных бюджетных отношениях, закрепляющее юридические права и обязанности их участников,

По характеру регулируемых отношений нормы бюджетного пра­ва с определенной долей условности можно подразделить на мате­риальные и процессуальные.

Материальные нормы бюджетного права устанавливают: бюджет­ное устройство и бюджетную систему Российской Федерации; со­став доходов и направления расходов бюджетной системы; полномо­чия по получению бюджетных доходов и т.д. Материальные нормы составляют основу бюджетного права.

Процессуальные нормыбюджетного права выполняют подчинен­ную, служебную роль по отношению к материальным, обеспечивая правильное их применение.

Отличительная особенность процессуальных норм бюджетного права заключается в том, что они имеют процедурный характер, регламенти­руют бюджетный процесс — процедуру составления, рассмотрения, ут­верждения и исполнения бюджетов и отчетов об их исполнении.

В зависимости от способа воздействия на участников финансо­вых отношений, определяющего характер их юридических прав и обязанностей, нормы бюджетного права подразделяются на обязыва­ющие, запрещающие и уполномочивающие (управомочивающие).

Обязывающие нормы бюджетного права требуют от участников бюджетных отношений совершения определенных действий, уста­навливают их обязанности в сфере этих отношении. Большинство норм бюджетного права имеет именно такой характер, в чем прояв­ляется основной метод финансово-правового регулирования — ме­тод властных предписаний.

Запрещающие нормы бюджетного права содержат запрет на со­вершение определенных действий, устанавливают обязанность участ­ников финансовых отношений воздержаться от них. Так, запрещено изымать из местных бюджетов дополнительно полученные органами местного самоуправления доходы и суммы превышения доходами расходов, образующиеся на конец года в результате увеличения по­ступлений доходов или экономии по расходам. Число запрещающих норм бюджетного права сравнительно невелико, а при регулировании бюджетных отношений преобладают нормы обязывающего характера.

Уполномочивающие нормы бюджетного права устанавливают пра­ва участников бюджетных отношений на совершение определенны самостоятельных действий в предусмотренных рамках. Они представляют возможность принятия самостоятельных решений в обла­сти бюджетов, но в строго установленных границах.

Структура нормы бюджетного права включает три основных эле­мента: гипотезу, диспозицию и санкцию, каждый из которых отражает особенности этой подотрасли финансового права.

Гипотеза указывает на условия действия нормы бюджетного права.

Диспозиция устанавливает содержание самого правила поведения, т.е. предписывает совершение определенных действий по образованию, распределению или использованию государственных финансо­вых ресурсов, выражает содержание прав и обязанностей участников бюджетных отношений.

Санкции определяют меры ответственности, применяемые к на­рушителям требований норм бюджетного права, имеют денежный характер и содержат меры принудительного воздействия на наруши­теля нормы через его денежные фонды и средства. Финансово-правовые санкции соединяют в себе правовосстановительные (пени) и карательные (штрафы) элементы.

Бюджетные правоотношения. Субъекты бюджетных правоотноше­ний. Круг отношений, возникающих по поводу образования, рас­пределения и использования бюджетных фондов, достаточно ши­рок. К ним, например, относятся отношения, связанные с:

· установлением бюджетного устройства и бюджетной системы Российской Федерации;

• определением структуры доходов и расходов бюджетной системы Российской Федерации и распределением их между бюджета­ми разных уровней;

■ разграничением бюджетной компетенции между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;

• организацией бюджетного процесса, т.е. установлением порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также составления, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении соответствующих бюджетов;

· организацией контроля за исполнением бюджетов.

Перечисленные группы общественных отношений, урегулированные нормами бюджетного права, становятся бюджетными правоотношениями. Они возникают в процессе бюджетной деятельности, т.е. деятельности по образованию, распределению и исполнению бюджетов. Особенность бюджетных правоотношений заключается в том, что круг их субъектов более узкий по сравнению с субъектным составом иных финансовых правоотношений.

Бюджетные правоотношения — это урегулированные нормами бюд­жетного права общественные отношения, участники которых высту­пают носителями юридических прав и обязанностей, реализующими содержащиеся й этих нормах предписания по образованию, распре­делению и использованию централизованных государственных и му­ниципальных денежных фондов.

Предписания государства по образованию, распределению и ис­пользованию финансовых ресурсов на определенные периоды вре­мени конкретизируются в бюджетах и иных финансовых планах (квар­тальных, годовых) или в нормативах. Наличие финансового плана характерно для бюджетных правоотношений.

Возникновение, изменение и прекращение бюджетных правоотношений происходят при наличии четко определенных в правовых нормах ус­ловий или юридических фактов. Сами участники правоотношений договариваться о них не вправе.

К юридическим фактам в бюджетном праве относятся действия (бездействие) или события.

Действия — это юридические факты, являющиеся результатом волеизъявления лиц. Они могут быть правомерными, т.е. отвечать требованиям закона, и неправомерными — не соответствующими им. Для бюджетных правоотношений наиболее характерны такие юридические факты, как утверждение финансовых планов.

При неисполнении участниками бюджетных правоотношений воих обязанностей возникают правоотношения, связанные с при-енением мер ответственности (прекращение финансирования при спользовании средств не по целевому назначению и т.п.).

События — это обстоятельства, не зависящие от воли людей, правовая норма может связывать с ними возникновение, изменение или прекращение бюджетных правоотношений. Например, в связи со стихийными бедствиями, эпидемиями возникают правоотношения по поводу получения субвенций.

Бюджетное право, регулируя относящиеся к его предмету общи­нные отношения, определяет круг участников или субъектов этих отношений, наделяет их юридическими правами и обязанностями, которые обеспечивают планомерное образование, распределение и использование нейтрализованных государственных и муниципальных денежных фондов. Носители этих прав и обязанностей являются субъектами бюджетного права. Следует различать понятия «субъект бюджетного права» и «субъект (или участник) бюджетного правоотношения», хотя они во многом совпадают. Субъекты бюджетных правоотношений можно разделить на группы:

1) государство, национально - государственные и административно-территориальные образования;

2) представительные и исполнительные органы государственной местной власти;

3) государственные и муниципальные организации;

4) граждане и негосударственные организации.

Установлено, что субъектов бюджетных правоотношений характеризуют следующие признаки:

· участие в распределении доходов и расходов между бюджетами;

• участие в любой стадии бюджетного процесса в качестве од­ой из сторон правоотношений;

• участие в формировании доходов бюджетов;

• связь с бюджетом по линии получения из него денежных сумм
форме финансирования.

Наличие хотя бы одного из указанных признаков для субъекта бюджетных правоотношений обязательно, но могут присутствовать два или все признаки.

Из этого следует, что не являются субъектами бюджетных правоотношений граждане, поскольку они не имеют необходимых при­знаков, а их отношения с бюджетом опосредуются либо налоговым правом, либо другими отраслями права.

Субъект бюджетного права — это лицо, обладающее правосубъектностью, т.е. потенциально способное быть участником бюджетных пра­воотношений, Субъект бюджетного правоотношений — это реальный участник, вступивший в конкретные правоотношения.

Юридические права и обязанности государственных органов как субъектов бюджетного права выражают их компетенцию по осуще­ствлению определенной части деятельности государства, касающей­ся образования, распределения и использования централизованных финансовых ресурсов, подлежащую обязательной реализации.

В теории права компетенции определяется как круг полномочий, предоставленных законом или иным правовым актом конкретному орга­ну или должностному лицу.

Уровень компетенции тех или иных органов власти определяется местом этих органов в системе управления обществом и государ­ством. Самой широкой компетенцией в области регулирования бюд­жетных правоотношений наделены органы государственной власти Российской Федерации.

Источники бюджетного права. Основной источник бюджетного права Российской Федерации — Конституция РФ. В соответствии с п. «з» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации находится установление общих принципов налогообложения и сборов. Статьи 101, 104, 106, 114 Конституции устанавливают общие принципы рассмотрения и утверждения федерального бюджета, контроль за его исполнением. Статья 132 Конституции закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, Среди специальных актов, регулирующих бюджетные отноше­ния, следует выделить Бюджетный кодекс Российской Федерации, вступивший в силу с I января 2000 г. Этот документ служит целям финансового регулирования: устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы страны, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

К источникам бюджетного права относятся и акты, регламентиру­ющие правовое положение государственных органов, в той или иной мере имеющих отношение к формированию и использованию феде­рального бюджета (Указ Президента РФ «О Федеральном казначей­стве» и др.). На основе российского законодательства разрабатываются и принимаются нормативные акты республик в составе Российской Феде­рации и других ее субъектов, а также органов местного самоуправления.

Все нормативные правовые акты, упомянутые выше, не должны противоречить Бюджетному кодексу РФ. В случае возникновения та­ких противоречий применяются положения Бюджетного кодекса РФ.

Бюджетные отношения помимо законов регулируются также ука­зами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказа­ми и письмами Министерства финансов Российской Федерации.