Как основополагающая категория финансового права
Современное государство не может функционировать без осуществления финансовой деятельности, при помощи которой удовлетворяется большинство потребностей материальных и нематериальных потребной граждан, общества и самого государства.
Если рассматриваемые выше категории «финансы» и «финансовая система» - прерогатива, в первую очередь, финансово-экономической науки, то категория «финансовая деятельность государства» рассматривается лишь в рамках финансово-правовой науки, что обусловлено ее концептуально-стержневым значением для определения круга тех общественных отношений, которые составляют предмет финансового права.
Категория «финансовая деятельность государства» является в настоящее время общепризнанной и применяется в науке финансового права в качестве одной из основных категорий в контексте определения через нее и финансовых отношений («к финансовым отношениям, являющимся составной частью содержания финансовой деятельности государства и муниципальных образований, относятся денежные отношения, относятся денежные отношения, возникающие на стадии распределения общественного продукта» [Карасева М.В. Финансовое правоотношение. – М., 2001. – С. 29]), и предмета финансового права («предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства…» [Бойко Т.С., Лещенко С.К. Финансовое право: учеб. пособие. – Минск, 2006. – С. 34]), и финансового права как самостоятельной отрасли права («финансовое право есть совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления его задач и функций в каждый данный период времени» [Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю. Понятие предмет финансового права и его место в системе российского права // Финансовое право: учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. – 2-е изд. – М., 2007. – С. 20]).
Понятие «финансовая деятельность государства» было введено в научный обиход М.А. Гурвичем в учебном пособии «Советское финансовое право», изданном в 1952 году. При этом под ней понимается «деятельность органов государственной власти и государственного управления в области мобилизации денежных ресурсов и их распределения [Гурвич М.А. Советское финансовое право: учеб. пособие. М., 1952. С. 20]. Позднее оно было сформулировано в виде комплексной (хотя и несколько декларативной) концепции Е.А. Ровинским [Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. – М., 1960. – С. 9–58].
На современном этапе развития финансового права данная категория подробным образом исследовалась в трудах Е.М. Ашмариной [Ашмарина Е.М. Финансовая деятельность современного государства // Государство и право. – 2004. – № 3. – С. 85–90], Д.В. Винницкого [Винницкий Д.В. Категория «финансовая деятельность государства» в науке российского финансового права // Государство и право. – 2003. – № 2. – С. 17–27; Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. – СПб., 2003. – С. 54–78], М.Ф. Ивлиевой [Ивлиева М.Ф. Категории «финансы» и финансовая деятельность государства» в науке финансового права // Государство и право. – 2004. – № 7. – С. 20–26], М.В. Карасевой [Карасева М.В. Финансовое правоотношение. – М., 2001. – С. 4–59], Ю.А. Крохиной [Бюджетное право и российский федерализм. – М., 2001. – С. 53–71], Э.Д. Соколовой [Соколова Э.Д. Теоретические и практические основы финансового деятельности государства и муниципальных образований. – М., 2007. – С. 5–66].
Как правило, финансовая деятельность государства раскрывается через триаду определенных действий, в концентрированном виде выражающих процесс образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов. Например, А.А. Тедеев, В.А. Парыгина определяют финансовую деятельность государства как урегулированную нормами права организационную деятельность, направленную на образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих функционирование государства и муниципальных образований [Тедеев А.А., Парыгина В.А. Финансовое право: учебник. – М., 2004. – С. 17].
Несмотря на всеобщность своего употреблении и аксиоматичность, понятие «финансовая деятельность государства» не имеет однозначного толкования. Прежде всего, это выражается в том перечне видов операций (действий), которые охватываются данным понятием. Сам автор этого понятия (М.А. Гурвич) категорией «финансовая деятельность государства» охватывал два вида действий: 1) мобилизация денежных ресурсов; 2) их распределение (иначе говоря, собирание государственных денежных фондов и их распределение) [Гурвич М.А. Советское финансовое право: учеб. пособие. – М., 1952. – С. 18]. Такого же мнения ранее придерживался В.К. Райхер [Райхер В.К. Рецензия на программу по советскому финансовому праву // Советское государство и право. – 1940. – № 4. – С. 116]; затем В. И. Лисовский [Лисовский В.И. Финансовое право Союза ССР // Финансовое право европейских социалистических стран. – М., 1976. – С. 192], С. С. Алексеев [Теория государства и права: учебник / Под ред. С.С. Алексеева. – М., 1985. – С. 282], Р.О. Халфина [Халфина Р.О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопросы советского административного и финансового права. – М., 1952. – С. 184].
Однако еще Е.А. Ровинский предложил понятием «финансовая деятельность государства» обозначать три вида действий, связанных с государственными денежными средствами: мобилизация, распределение, использование [Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. – М., 1960. – С. 20; Ровинский Е.А. Понятие финансовой деятельности советского государства // Советское финансовое право: учебник / Отв. ред. Е.А. Ровинский. – М., 1978. – С. 5], которая в советский период воспроизводиласьдругими авторами [Бесчеревных В.В. Понятие финансовой деятельности. Методы и формы осуществления ее осуществления // Финансовое право: учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. – М., 1967. – С. 4]. В то же время, ранее Е.А. Ровинский относил к области финансового права отношения, которые создаются в процессе плановой аккумуляции и распределения государственных денежных средств [Ровинский Е.А. Предмет советского финансового права // Советское государство и право. – 1940. – № 3. – С. 41].
Как видим, данная категория в структурном плане вызывает определенные дискуссии по поводу отношений по использованию фондов денежных средств, как одной из составляющих финансовой деятельности государства. Вопрос об употреблении понятий «использование денежных фондов» при характеристики финансовой деятельности государства актуализировал в конце 80-х годов прошлого века А.И. Худяков. По мнению данного автора, финансовая деятельность государства ограничивается только функциями образования и распределения денежных фондов, исключая их использование [Худяков А.И. К вопросу о предмете и понятии советского финансового права // Известия Академии наук Казахской ССР. Серия общественных наук. – 1986. – № 3. – С. 78–79]. Данная точка зрения, несмотря на определенную критику [Химичева Н.И. Понятие и роль финансовой деятельности государства и муниципальных образований // Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. – 4-е изд. – М., 2008. – С. 86], находит поддержку и в настоящее время. Так, М.Ф. Ивлиева давая определение категории «финансы» (считая при этом ее тесно связанной с другой базовой категорией финансового права – «финансовая деятельность государства»), определяет их как экономические отношения, возникающие по поводу формирования и распределения публичных фондов денежных средств [Ивлиева М.Ф. Категория «финансы» и «финансовая деятельность государства» в науке финансового права // Государство и право. – 2004. – № 7. – С. 23]. Белорусский ученый Г.А. Воробей также определяет финансовую деятельность государства через вышеуказанные действия: «Финансовая деятельность – это деятельность уполномоченных государством органом и учреждений по мобилизации денежных средств в доход государства и распределению их в соответствии с функциями и задачами государства» [Воробей Г.А. Финансовое право Республики Беларусь: учеб. пособие. – Минск, 2006. – С. 20].
Несколько позже А.И. Худяков определяет финансовую деятельность государства как деятельность государства, выступающего в целом или в лице уполномоченных на то органов, по созданию денежной инфраструктуры страны и по обеспечению ее надлежащего функционирования, а также по формированию, распределению и организации использования государственных денежных фондов [Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. – Алматы, 2001. – С. 19].Посравнению с традиционным определением финансовой деятельности государства, здесь добавлен такой элемент, как «создание денежной инфраструктуры страны и обеспечение ее надлежащего функционирования», а элемент «использование денежных фондов» предлагается заменить на «организацию использования денежных фондов».
Некоторые авторы, предлагают не ограничиваться определением финансовой деятельности государства сквозь призму вышеуказанной триады (образование, распределение и использование), а трактовать ее еще более широко в структурно-расширительном аспекте. Например, Н.П. Кучерявенко характеризует финансовую деятельность государства намного шире, чем это делается в рамках вышеуказанной дискуссии. По его мнению, финансовая деятельность характеризуется несколькими стадиями, среди которых выделяются: стадия формирования публичных денежных фондов; стадия распределения публичных денежных фондов; стадия использования публичных денежных фондов; стадия контроля за движением публичных денежных фондов [Кучерявенко Н.П. К вопросу о согласовании норм, регулирующих финансовую деятельность // Финансовое право. – 2004. – № 1. – С. 10].
Э.Д. Соколова категорию «финансовая деятельность» подразделяет на финансовую деятельность государства и муниципальных образований и финансовую деятельность хозяйствующих субъектов. При этом финансовая деятельность государства и муниципальных образований - это действия их органов, направленные на реализацию финансовой политики государства путем создания, перераспределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для обеспечения их задач и функций. Финансовая деятельность хозяйствующих субъектов выражается в действиях соответствующих субъектов, направленных на создание определенных фондов денежных средств, необходимость которых обусловлена наличием товарно-денежных отношений и без наличия которых немыслимо осуществление хозяйственной или какой-либо иной деятельности [Соколова Э.Д. Понятие и принципы финансовой деятельности государства // Государство и право. – 2007. – № 5. – С. 96]. В данном определении такой структурный элемент как распределение заменен на перераспределение, который, по мнению автора, является синонимом, что подтверждается другими публикациями по данной проблематике [Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. – М., 2007. – С. 40].
К.С. Бельский предлагает финансовую деятельность государства рассматривать с двух сторон: как особый вид экономической деятельности и как разновидность государственного управления. При этом данная двойственность обусловлена сущностью денег, которые, с одной стороны, являются продуктом экономических законов (закона стоимости), с другой – творением государственной власти [Бельский К.С. Финансовая деятельность государства: двойственный характер, признаки, определение // Финансовое право: учебник / Под ред. С.В. Запольского. – М., 2006. – С. 22]. Научно-организационным образом фундируя денежно-управленческий аспект финансовой деятельности государства, автор определяет ее как деятельность по выпуску денежных знаков и организации денежного обращения в стране, мобилизации денежных средств в государственные и муниципальные фонды, использованию их в интересах общества и государства, осуществляемая на основе управленческих решений, финансового планирования и контроля за правильностью всех финансовых операций как государственных (публичных), так и частных структур [Бельский К.С. Финансовая деятельность государства: двойственный характер, признаки, определение // Финансовое право: учебник / Под ред. С.В. Запольского. – М., 2006. – С. 26].
Интересную попытку модернизации и углубления представлений о финансовой деятельности государства предприняла М.В. Карасева, которая в своих трудах детально осветила такие вопросы, как понятие и структура этой деятельности, ее функции, средства, способы и методы осуществления, создав наиболее полную теоретико-прикладную концепцию данного вида государственной деятельности, представленную в настоящее время в юридической литературе. Новым моментом в раскрытии М.В. Карасевой содержания финансовой деятельности государства выступает освещение этой деятельности с позиций, так называемой, праксиологической теории (праксиология – область социологических исследований, которая изучает методику рассмотрения различных действий с точки зрения установления их эффективности. В соответствии с этим подходом в процессе осуществления финансовой деятельности реализуется взаимосвязь субъекта и объекта этой деятельности. При этом субъектом выступает государство в лице уполномоченных органов. Объектом выступают экономические отношения, в первую очередь, отношения собственности. «Из общей массы экономических отношений государство «вытаскивает» в сферу финансово-правового регулирования те доходы, накопления различных субъектов, которые могут служить достижению государственных целей. Государство устанавливает правовой режим этих доходов, упорядочивает их «движение» в русле, обеспечивающем достижение финансовой деятельности государства, т.е. трансформирует в финансовые отношения, являющиеся составной частью содержания его финансовой деятельности» [Карасева М.В. Финансовое правоотношение. – Воронеж, 1997. – С. 6].
Еще более интересным выглядит расширение понятия финансовой деятельности государства в контексте перманентного поиска оптимального сочетания публично-правовых и частноправовых интересов при регулировании финансовых отношений в интерпретации Е.М. Ашмариной, которая под вышеуказанной категорией понимает организационную деятельность компетентных органов государства и муниципальных образований по образованию, распределению и использованию централизованных денежных фондов, а также по созданию оптимальных условий, побуждающих в нужном для государства направлении к образованию, распределению и использованию децентрализованных денежных фондов с целью обеспечения бесперебойного функционирования государства и муниципальных образований на том или ином этапе экономического развития [Ашмарина Е.М. Финансовая деятельность современного государства // Государство и право. – 2004. – № 3. – С. 87–88]. Впоследствии данный автор подразделяет финансовые отношения, которые реализуются в процессе финансовой деятельности государства, целью которой является создание, перераспределение и использование совокупности денежных фондов государства и муниципальных образований, на две большие группы. В первую группу входят отношения, непосредственно связанные с образованием, распределением и использованием фондов денежных средств. Ко второй группе относятся отношения, способствующие образованию, распределению и использованию фондов денежных средств или опосредующие процесс финансовой деятельности (эти отношения можно также охарактеризовать как вспомогательные) [Ашмарина Е.М. Взаимообусловленность системы финансового права и финансовой системы в Российской Федерации // Финансовое право. – 2008. – № 7. – С. 5].
И если данный автор говорит только о создании оптимальных условий по развитию децентрализованных фондов, то Ю.А. Крохина уже констатирует, что финансовую деятельность государства можно определить как основанную на правовых нормах публичную деятельность субъектов финансового права по созданию оптимального механизма финансово-правового регулирования в целях планомерного аккумулирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов общего назначения [Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. – 3-е изд. – М., 2004. – С. 19].
Несмотря на определенную критику данных позиций («Представляется, что позицию о регулировании финансовым правом децентрализованных денежных фондов необходимо подвергнуть критическому анализу. Для этого необходимо вычленить публичный аспект существования таких денежных фондов, который может охватываться предметом финансового права, и отделить его от частноправовых проявлений децентрализованных финансов, какими бы крупными и значимыми они не казались (финансы предприятий, банков, страховых организаций)» [Шевелева Н.А. Финансовое право: новый этап развития // Правоведение. – 2002. – № 5. – С. 7]) нам представляется, что будущее финансового права именно в оптимально-стимулирующем регулировании, в первую очередь, децентрализованных денежных фондов, которые и должны составлять основу процветания любого государства, с помощью симбиоза публично-правовых и частноправовых инструментов экономико-правового характера, что в большей степени свидетельствует о демократическом и высокоэффективном пути развитии страны.
Следует отметить, что все вышеуказанные дефиниции финансовой деятельности государства - не взаимоисключаемые категории, а различные аспекты единого явления, существование которых обогащает теорию финансового права, позволяет исследовать финансовую деятельность государства под несколькими углами зрения в русле современного этапа развития финансового права.
Нельзя не отметить научные взгляды некоторых авторов, которые предлагают использовать другую, отличную от финансовой деятельности государства, базовую категорию финансового права в рамках рассмотрения данного правового образования как комплексной отрасли права, а также в рамках сравнительно-правового исследования категорий и дефиниций в зарубежной экономико-правовой литературе. Так, Д.В. Винницкий отмечает: «Разрабатываемая базовая категория финансово-правовой науки должна отражать комплексный характер этой отрасли знаний: предполагать, исходя из своего содержания, необходимость именно комплексного (юридического, политического, экономического и т.д.) подхода к проблеме публичных финансов. Полагаем, что такой объединяющей категорией может выступать понятие общественных (коллективных) потребностей, отражающее конечные цели существования публичных финансов и самого государства, обозначающее политический и экономический выбор общества» [Винницкий Д.В. Категория «Финансовая деятельность государства» в науке российского финансового права // Государство и право. – 2003. – № 2. – С. 27].
Несмотря на абсолютный новый подход формирования современного категориально-дефинитивного аппарата финансового права, данная позиция подверглась серьезной критике со стороны многих ученых [Ивлиева М.Ф. Категории «финансы» и «финансовая деятельность государства» в науке финансового права // Государство и право. – 2004. – № 7. – С. 24–25; Пацуркивский П.С. Основной вопрос науки финансового права: поиск современного решения // Финансовое право. – 2004. – № 2. – С. 22–23].
Тем не менее, П.С. Пацуркивский, подвергая критическому анализу позицию Д.В. Винницкого, считает, что новой системообразующей категорией финансового права должна стать категория «правовое регулирование публичных финансов» [Пацуркивский П.С. Основной вопрос науки финансового права: поиск современного решения // Финансовое право. – 2004. – № 2. – С. 22], что, в свою очередь, может быть подвергнуто серьезному научно-методологическому сомнению.
Д.М. Щекин также предлагает иную базовую категорию финансового права - публичные денежные (имущественные) фонды. При этом данным автором выдерживается методологическая концепция трактовки финансового права через базовую категорию: «Финансовое право можно определить как совокупность норм, которые регулируют отношения в области образования, распределения и расходования публичных денежных (имущественных) фондов [Щекин Д.М. Публичные денежные фонды как основополагающая категория финансового права // Бюджетное право Российской Федерации: Ежегодник. 2006 / Под ред. С.В. Запольского, Д.М. Щекина. – М., 2007. – С. 121–122].
Исходя из рассмотренных нами ранее вопроса о соотношении централизованных и децентрализовнанных финансов в контексте их императивно-принудительного и оптимально-побудительного соприкосновения в рамках финансового права, а также обобщая доктринально-научные подходы к исследованию категории «финансовая деятельность государства», последнюю можно определить как публичную деятельность соответствующих государственных органов по образованию, распределению и использованию централизованных денежных фондов и созданию оптимально-побудительных условий для образования, распределения и использования децентрализованных денежных фондов в контексте выполнения государством возложенных на него задач.