Понятие и система государственных и муниципальных расходов

В современных условиях формирования новых экономичес­ких отношений в Российской Федерации, сопровождающегося ос­ложненной финансовой ситуацией в стране, в том числе и недо­статочностью финансовых ресурсов, важное значение имеет четкость в правовом регулировании порядка использования пос­ледних, т.е. осуществления государственных и муниципальных расходов.

Выражение «государственные (и муниципальные) расходы» можно понимать в разных аспектах. Например, как конкретные суммы затрат государства и муниципальных образований, про­изведенных ими в целях выполнения своих функций и задач. Такое понимание имеет значение для учета средств, анали­за расходов и определения перспектив социально-экономической политики и других направлений развития государства. Следует отметить публичный характер этих расходов.

Помимо этого, данное понятие имеет организационный и юри­дический аспекты, выступая в качестве составной части финан­совой деятельности государства и муниципальных образований, а именно, деятельности по использованию находящихся в их соб­ственности и распоряжении денежных средств. Ей присущи все общие особенности финансовой деятельности государства и муни­ципальных образований при наличии специфических черт, свой­ственных данному ее этапу. Следует отметить, что эта часть (на­правление) финансовой деятельности находится во взаимозависи­мости с другими ее направледиями: образованием денежных фон­дов, их распределением; неотъемлемым ее элементом также

630 Глава 24. Финансово-правовые основы гос. и муниципальных расходов

должен быть финансовый контроль. Все это наглядно проявляет­ся в условиях финансовых трудностей государства, усугубляю­щихся принятием решений, не подкрепленных наличием необхо­димой финансовой базы, недостатками в организации государст­венного контроля за использованием финансовых ресурсов.

В процессе деятельности по осуществлению государственных и муниципальных расходов возникает широкий круг обществен­ных отношений, регулируемых финансовым правом, а в связи с ней — и другими отраслями права — гражданским, администра­тивным и др. В финансовых правоотношениях в данном случае участвуют государственные и муниципальные предприятия, ор­ганизации, учреждения, их вышестоящие органы, а также банки, через которые производится выдача средств. В таких пра­воотношениях могут участвовать и негосударственные или нему-ниципалъные организации, если государственные органы власти или органы местного самоуправления примут специальные реше­ния о выделении им государственных или муниципальных средств.

Совокупность финансово-правовых норм, регулирующих упо­мянутые финансовые отношения, представляет собой раздел Осо­бенной части финансового права, состоящий из ряда финансово-правовых институтов, которые отражают специфику различных правовых режимов государственных и муниципальных расходов.

Таким образом, государственные и муниципальные расходы получают свое выражение в соответствующих финансово-право­вых институтах и правоотношениях. Они обладают характерны­ми чертами финансового права и финансовых правоотношений в целом и связанными с ними конкретизирующими особеннос­тями.

Совокупность упомянутых правовых институтов в финансово-правовой литературе принято именовать «Правовое регулирова­ние государственных (и муниципальных) расходов».

Анализируя содержание правовых институтов государствен­ных и муниципальных расходов, следует обратить внимание на их тесную связь с институтами бюджетного права, государствен­ных и муниципальных внебюджетных фондов, финансов государ­ственных и муниципальных предприятий: регулируемые этими институтами отношения получают развитие в процессе осущест­вления государственных и муниципальных расходов как завер­шающем этапе реализации государственных и местных бюдже­тов, бюджетов внебюджетных фондов, финансовых планов предприятий. На этом этапе происходит использование выделен-

§ 1. Понятие и система государственных и муниципальных расходов 631

ных для расходов средств всеми их непосредственными получа­телями.

Отсюда ясно исключительно важное практическое значение финансово-правовых институтов государственных и муниципаль­ных расходов, четкости составляющих их правовых норм, как ме­ханизма, способствующего экономному и эффективному исполь­зованию государственных и муниципальных денежных средств строго по целевому назначению в соответствии с утвержденными^ программами, планами и приоритетами. Это особенно актуально для последнего времени, когда в сложнейших условиях дефицита государственных и муниципальных финансовых ресурсов наблю­даются многочисленные факты отвлечения бюджетных средств на непредусмотренные мероприятия и даже «исчезновение» их в неизвестном направлении, выхода из-под государственного кон­троля.

Государственные и муниципальные расходы представляют в своей совокупности определенную систему и классифицируются по разным основаниям.

Прежде всего в зависимости от формы собственности субъек­тов, осуществляющих публичные расходы, их следует подразде­лить на государственные и муниципальные,

Такую классификацию развивает подразделение расходов на три группы соответственно уровням организации власти в Рос­сийской Федерации: федеральные расходы; расходы субъектов Федерации (региональные), которые вместе с федеральными со­ставляют государственные расходы, и расходы местного значе­ния, или муниципальные.

Вместе с тем требует уяснения вопрос о составных частях го­сударственных и муниципальных расходов, исходя из источни­ков их финансирования: ограничивается ли их содержание толь­ко расходами за счет бюджетных средств или оно является более широким? В финансово-правовой литературе широко распростра­ненным является мнение о нетождественности понятий «бюджет­ные расходы» и «государственные и муниципальные расходы», о соотношении их как части и целого. Однако высказаны и иные или недостаточно четко выраженные по этому поводу суждения¹. Более убедительным и практически значимым представляется

' См., например, по этому вопросу: Цыпкин С.Д. Финансово-правовые инсти­туты. М., 1983. С. 27. А.И. Худяков вообще не выделяет институтов государствен­ных и муниципальных расходов в системе финансового права. См.: Худяков А.И. Основы теории финансового права. Алматы, 1995. С. 214.

632 Глава 24. Финансово-правовые основы гос. и муниципальных расходов

первое из упомянутых здесь мнений. Действительно, бюджетные расходы, хотя и являются решающими в составе государствен­ных и муниципальных расходов, тем не менее составляют их часть, не охватывая всех затрат государства (муниципальных об­разований). Другая часть расходов производится за счет средств государственных и муниципальных внебюджетных фондов, кото­рые, как и бюджетные средства, входят в состав соответствующей казны, а также за счет средств государственных и муниципаль­ных предприятий, организаций, учреждений, получаемых ими в результате своей деятельности.

Следовательно, в зависимости от источников получения де­нежных средств, а также порядка их планирования и исполь­зования расходы можно подразделить на: а) централизован­ные, осуществляемые за счет бюджета и государственных (муниципальных) внебюджетных фондов; и б) децентрализо­ванные, осуществляемые государственными и муниципальны­ми организациями за счет тех средств, которые получены ими самими в результате своей деятельности и остаются в их распо­ряжении.

В зависимости от характера участия в общественном произ­водстве деятельности выделяются расходы на финансирование: а) оборотных средств (текущих расходов); б) основных фондов (капитальных вложений); в) создание резервов.

Существенное значение для характеристики целевых направ­лений государственных и муниципальных расходов имеет клас­сификация их по функциональному признаку. Законодательная основа такой классификации заложена Федеральным законом «О бюджетной классификации»¹. Хотя Закон установил ее только в отношении бюджетов, в определенной части она применима к государственным и муниципальным расходам в целом. Так, в со­ставе последних можно выделить направления расходов на:

а) отрасли экономики — промышленность, строительство сельское хозяйство и т.д.;

б) социально-культурную сферу и науку;

в) охрану окружающей природной среды;

г) оборону;

д) правоохранительную деятельность, обеспечение безопаснос­ти, функционирование судебной системы;

е) международную деятельность;

§ 2. Понятие и правовые принципы финансирования расходов

СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3338; 2001. № 33. Ст. 3437; 2002. № 19. Ст. 1796.

ж) государственное управление и местное самоуправление, включая функционирование представительных и исполнитель­ных органов власти;

з) создание запасов и резервов; и) прочие расходы.

Можно заметить ряд общих характеристик, свойственных по­нятиям государственных (муниципальных) расходов и доходов: расходы, как и доходы подразделяются на централизованные и децентрализованные, а также на федеральные, субъектов Федера-" ции (региональные) и местные (муниципальные) или более обоб­щенно — на государственные и местные (муниципальные).

Государственные (муниципальные) расходы и государствен­ные (муниципальные) доходы — тесно взаимосвязанные катего­рии. Объем расходов находится в прямой зависимости от объема доходов. При их несоответствии наступают негативные последст­вия — бюджетный дефицит, инфляция национальной валюты в связи с покрытием недостатка средств эмиссией денежных зна­ков, введение дополнительных налогов, использование внутрен­них и внешних. займов в больших размерах, чем может выдер­жать экономика, и т.д., которые могут перерасти в глубокий финансовый кризис.