Организационно-правовые основы формирования доходов федерального бюджета
Как указано в Бюджетном послании, важнейшей предпосылкой и условием для формирования новой модели экономического роста является долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы.
«Макроэкономическая стабильность, низкая инфляция, умеренная налоговая и долговая нагрузка, возможности для привлечения долгосрочных кредитных ресурсов могут и должны стать важнейшими конкурентными преимуществами России, обеспечивающими приток инвестиций, внедрение инноваций, модернизацию экономики и, соответственно, расширение возможностей для решения социальных задач.
Соответственно, бюджет на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов должен стать бюджетом, посредством которого решаются задачи выхода на траекторию устойчивого посткризисного развития, сокращения дефицита, снижения зависимости от конъюнктурных доходов, создания условий для развития и модернизации экономики, повышения уровня и качества жизни, укрепления обороноспособности и безопасности, повышения эффективности и прозрачности государственного управления в условиях снижения зависимости от конъюнктурных доходов и сокращения дефицита».
В Бюджетном послании поставлены приоритетные задачи бюджетной политики, определяющие стратегию развития страны, в том числе:
1) интеграция бюджетного планирования в процесс формирования и реализации долгосрочной стратегии развития страны, в том числе и прежде всего – путем полномасштабного внедрения программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, программных бюджетов;
2) создание в рамках переходного периода предпосылок для введения, начиная с 2015 года, правил использования нефтегазовых доходов и ограничений на размер дефицита федерального бюджета;
3) улучшение условий жизни человека, адресное решение социальных проблем, повышение качества государственных и муниципальных услуг, стимулирование инновационного развития страны;
4) повышение отдачи от использования государственных расходов, в том числе за счет формирования рациональной сети государственных учреждений, совершенствования перечня и улучшения качества оказываемых ими услуг;
5) эффективная децентрализация полномочий публично-правовых образований.
Вклад федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов в интеграцию стратегического и бюджетного планирования будет состоять в том, что его разработка и исполнение будут осуществляться в увязке с корректировкой концепции долгосрочного развития Российской Федерации на период до 2020 года при одновременном формировании государственных программ Российской Федерации и подготовкой к переходу, начиная с 2013 года, к «программному бюджету».
Соответственно, бюджетные параметры на 2012-2014 годы, а также положенные в их основу показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на этот период составят «отправную точку» для разработки и утверждения в 2012 году первого долгосрочного экономического прогноза и увязанной с ним долгосрочной бюджетной стратегии, а также основных государственных программ Российской Федерации.
В 2012–2014 годах прогнозируется закрепление начавшегося в 2010 году экономического роста, преодоление последствий кризиса 2008–2009 годов, восстановление и превышение значений показателей, достигнутых накануне кризиса.
Однако, как отмечено в Бюджетном послании, «многие элементы государственной политики, в том числе в бюджетной и налоговой сферах, пока не в полной мере настроены на стимулирование инновационного развития страны, не завершено формирование условий для модернизации и изменения модели экономического роста».
К настоящему времени Правительством Российской Федерации определен перечень государственных программ Российской Федерации, создана необходимая для их разработки нормативная и методическая база, федеральными органами исполнительной власти проводится подготовка проектов государственных программ Российской Федерации, которая должна быть завершена в декабре 2011 года.
Одновременно с проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» в Государственную Думу будет представлено аналитическое распределение расходов федерального бюджета по государственным программам Российской Федерации, основные параметры которого представлены в следующей таблице:
Таблица 2.1 - Аналитическое распределение бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2011-2014 годы по направлениям государственных программ Российской Федерации
млрд. рублей
| 2011 год | 2012 год | 2013 год | 2014 год | |
| Всего по государственным программам (41 программа) | 10 200,6 | 11 762,4 | 12 667,9 | 13 160,0 |
| в %% к общему объему расходов | 92,5 | 96,4 | 94,3 | 92,1 |
| I Новое качество жизни (13 программ) | 4 588,1 | 5 623,8 | 5 847,4 | 5 841,2 |
| II Инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ) | 1 781,6 | 1 837,8 | 1 832,6 | 1 844,9 |
| III Обеспечение национальной безопасности (2 программы) | 1 876,0 | 1 977,3 | 2 438,5 | 2 758,4 |
| IV Сбалансированное региональное развитие (4 программы) | 818,1 | 744,7 | 621,4 | 554,9 |
| V Эффективное государство (5 программ) | 1 136,8 | 1 578,8 | 1 927,9 | 2 160,5 |
При этом в рамках подготовки к переходу к «программному бюджету» с 2012 года планируется ввести новую классификацию видов расходов федерального бюджета, обеспечивающую, при сохранении всей необходимой бюджетной информации, ее систематизацию в увязке с формируемыми государственными и ведомственными программами.
Для решения задачи по сокращению дефицита федерального бюджета и, соответственно, подготовке к введению с 2015 года фискальных правил при формировании основных характеристик федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов предлагается в основном исходить из сохранения сложившегося уровня расходов федерального бюджета в процентах к ВВП (без учета компенсации бюджетам государственных внебюджетных фондов доходов, выпадающих в результате снижения ставки страховых взносов) и его снижения в 2014 году (таблица 2.2):
Таблица 2.2. - Формирование основных характеристик федерального бюджета на 2012-2014 годы
млрд. рублей
| Показатель | 2011 год (закон)* | 2012 год | 2013 год | 2014 год |
| Доходы | 10 303,4 | 10 627,8 | 11 687,6 | 12 645,5 |
| %% к ВВП | 19,3 | 18,5 | 18,4 | 18,0 |
| Расходы (без учета компенсации выпадающих доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ) | 11 022,5 | 11 961,9 | 13 156,3 | 14 293,9 |
| %% к ВВП | 20,7 | 20,8 | 20,7 | 20,3 |
| Компенсация выпадающих доходов государственных внебюджетных фондов в связи со снижением тарифов страховых взносов | - | 236,4 | 275,6 | - |
| Расходы (с учетом компенсации выпадающих доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ) | 11 022,5 | 12 198,3 | 13 431,9 | 14 293,9 |
| %% к ВВП | 20,7 | 21,2 | 21,2 | 20,3 |
| Дефицит | -719,1 | -1 570,5 | -1 744,3 | -1 648,4 |
| %% к ВВП | -1,3 | -2,7 | -2,7 | -2,3 |
* здесь и далее Федеральный закон о федеральном бюджете от 13.12.2010 № 357-ФЗ «О феде- ральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов»
Такой подход обеспечивает сокращение дефицита федерального бюджета, в том числе – по сравнению с ранее утвержденными на 2012-2013 годы параметрами, некоторое сокращение ненефтегазового дефицита и сбережение части нефтегазовых доходов в Резервном фонде, однако цена на нефть, обеспечивающая сбалансированность федерального бюджета, будет расти (таблица 2.3):
Таблица 2.3 - Показатели ненефтегазового баланса в 2011-2014 годах
| Показатель | 2011 год закон | 2012 год | 2013 год | 2014 год | ||
| Проект | Факт | закон | проект | |||
| Нефтегазовые доходы, млрд. рублей | 5 228,2 | 4 390,0 | 4 942,2 | 4 653,2 | 5 228,6 | 5 444,3 |
| в том числе: | ||||||
| Нефтегазовые доходы в условиях действующего законодательства | 5 228,2 | 4 390,0 | 4 792,2 | 4 653,2 | 5 060,3 | 5 258,4 |
| Дополнительная фискальная нагрузка на газовую отрасль | - | - | 150,0 |  - | 168,3 | 185,9 |
| Ненефтегазовый дефицит, млрд. рублей | -5 947,3 | - 6 124,5 | -6 512,7 | -6 448,9 | -6 973,0 | -7 092,7 |
| в % к ВВП | -11,2 | -10,9 | -11,3 | -10,4 | -11,0 | -10,1 |
| Поступления в Резервный фонд, млрд. рублей | 676,9 | - | 164,0 | - | 51,4 | - |
| Цена на нефть, долл. США за баррель | 105,0 | 78,0 | 93,0 | 79,0 | 95,0 | 97,0 |
| Цена на нефть, обеспечивающая сбалансированность бюджета, долл. США за баррель | 118,3 | 113,0 | 124,6 | 110,0 | 125,2 | 125,7 |
Таким образом, при формировании федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов будут созданы определенные предпосылки для снижения зависимости федерального бюджета от конъюнктурных доходов и подготовки к введению фискальных правил, но в целом для решения этой задачи необходимо будет подготовить и реализовать дополнительные меры в следующем бюджетном цикле.