Понятие и роль финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Необходимость использования финансов (финансовой систе­мы) государством и муниципальными образованиями для реше­ния своих задач обусловила осуществление ими специальной, а именно финансовой деятельности. В ходе финансовой деятель­ности производится планомерное и целенаправленное образова­ние (формирование), распределение и использование государст­венных и муниципальных централизованных и децентрализован­ных денежных фондов. Она проявляется в выполнении органами государственной власти и местного самоуправления соответству­ющих функций.

Итак, финансовая деятельность государства — это осу­ществление им функций по планомерному образованию (форми­рованию), распределению и использованию денежных фондов (фи­нансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономи­ческого развития, поддержанию обороноспособности и безопас­ности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов.

Финансовая деятельность муниципальных образований, осу­ществляемая через органы местного самоуправления, направлена на решение задач местного значения, определенных законода­тельством о местном самоуправлении¹. Она представляет собой осуществление функций по планомерному образованию (форми­рованию), распределению и использованию муниципальных (местных) денежных фондов в целях реализации социально-эко-

¹ См.: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 1, 12 // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330.

86 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва...

§ 1. Понятие и роль финансовой деятельности государства...

I

комических задач местного значения и обеспечения финансовы­ми ресурсами деятельности органов местного самоуправления.

Финансовая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления связана общей целенаправленностью на потребности общества, носит публичный характер, хотя и различается конкретными задачами.

Содержание финансовой деятельности государства и муници­пальных образований выражается в многочисленных и разнооб­разных функциях, которые действуют в названных выше общих направлениях: образование (формирование), распределение и ис­пользование государственных или муниципальных (местных) де­нежных фондов. Неотъемлемым элементом в каждую из них вхо­дят функции контроля, что вытекает из сущности финансов. Этот контроль также является финансовым соответственно содержа­нию всей данной деятельности.

Помимо этой, широко распространенной в юридической и эко­номической литературе точки зрения на содержание финансовой деятельности, высказан и другой взгляд, соответственно которо­му она ограничивается лишь функциями образования и распреде­ления денежных фондов, исключая их использование¹. Впослед­ствии автор несколько смягчил свою позицию, признав наличие в составе финансовой деятельности лишь элемента организации использования денежных фондов². Однако такое ограничение представляется необоснованным. Ведь именно в использовании финансовых ресурсов соответственно стоящим перед государст­вом задачам и заключается в конечном итоге смысл финансовой деятельности. А отношения, возникающие в процессе этой дея­тельности, помимо финансового права, могут обслуживаться и другими отраслями.

Разнообразие функций финансовой деятельности обусловлено многозвенностью финансовой системы, своеобразием ее звеньев. В связи с этим государство и муниципальные образования осу­ществляют деятельность по созданию, распределению и использо­ванию разнообразных видов денежных фондов: бюджетных и кре­дитных ресурсов, страховых денежных фондов, финансовых средств отраслей экономики, государственных и муниципальных предприятий, организаций и учреждений.

¹ См.: Худяков АЛ. К вопросу о предмете и понятии советского финансового права // Известия Академии Наук Казахской ССР. Серия общественных наук. 1986. №3. С. 78—79.

² См.: Худяков АЛ. Основы теории финансового права. Алматы, 1995. С. 38.

Какова же роль финансовой деятельности в жизни общества и государства?

Финансовая деятельность государства и муниципальных обра­зований выступает как важная и необходимая составная часть механизма социального управления. Это выражается в том, что аккумулированные в ходе ее финансовые ресурсы направляются в отрасли экономики, социальную и другие сферы с учетом при­оритетности финансируемых мероприятий на евответствую-щих этапах развития страны, исходя из ее внешних и внутренних условий¹. При этом государство и муниципальные образования берут на себя обеспечение тех необходимых общественных услуг, которые не могут быть предметом частного предпринимательства.

Осуществление эффективной финансовой деятельности госу­дарства является фактором, необходимым для проведения спра­ведливой социальной политики, которая в условиях перехода к рыночной экономике требует устранения негативных сторон пос­ледней (нестабильность материального положения членов обще­ства при их значительном разрыве в уровнях доходов, угроза без­работицы и т.п.)

Посредством финансовой деятельности создается материаль­ная основа, необходимая для функционирования органов госу­дарственной власти и управления, правоохранительных органов, обеспечения обороноспособности и безопасности страны.

Воздействие государства и муниципальных образований на со­циально-экономические процессы осуществляется не только в форме прямой финансовой поддержки, выделения средств на оп­ределенные планы, программы и т.п., но и косвенно — путем предоставления налоговых льгот, применения низких процент­ных ставок при кредитовании или беспроцентных кредитов, предоставления отсрочек по налоговым платежам и т.п. в целях стимулирования какой-либо деятельности, признанной государ­ством в качестве приоритетной. И напротив, могут применяться меры ограничительного характера.

Финансовая деятельность влияет на развитие федератив­ных отношений и местного самоуправления. Ее важной сторо­ной является распределение финансовых ресурсов между феде-

Например, на государственные программы: «Сокращение различий в соци­ально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002—2010 гг. и до 2015 г.)» // СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4100; «Интеграция науки и высшего обра­зования России на 2002—2006 гг.» // СЗ РФ. 2001. № 37. Ст. 3695; «Развитие судебной системы России на 2002—2006 гг.» // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4623.

88 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва...

ральными органами и субъектами Федерации, а также муници­пальными образованиями, что имеет значение для регулирования и координации производства и развития социально-культурной сферы в масштабах всей страны, а также соответствующих терри­ториальных уровней. Региональная политика в Российской Феде­рации должна быть нацелена на выравнивание условий социаль­но-экономического развития регионов при создании единого экономического пространства.

Как составная часть механизма государственного управления и регулирования социально-экономических процессов, финансо­вая деятельность содержит широкие возможности воздействия на развитие рыночных отношений. На необходимость проявления такой роли государства обращал внимание американский ученый Р. Клитгаард, отметивший, что эффективный рынок не создается сам собой, а является, в частности, продуктом или результатом разумного законодательства, государственной политики, «успех рыночных реформ, — считает он, — в решающей степени зависит от государственного управления. Этот урок является неожидан­ностью для тех, кто приветствовал самоустранение государства от управления отраслями экономики»¹. Известный американский экономист, лауреат Нобелевской премии П. А. Самуэльсон, ана­лизируя современную экономику США, обратил внимание на тен­денцию значительного усиления роли государства. Проявления этого процесса П. А. Самуэльсон видел в количественном росте государственных расходов, расширении государственного кон­троля и прямого регулирования экономики, использования в этих целях налогообложения².

В России после споров на начальном этапе реформ по переходу к рыночной экономике утвердились взгляды на необходимость ее государственного регулирования. Несовпадение мнений касается главным образом лишь масштабов, форм и интенсивности послед­него³.

§ 2. Методы финансовой деятельности государства...

¹ Клитгаард Р. Рыночные реформы. М., 1992. С. 18.

² См.: Самуэльсон П. Экономика. В 2-х т. Т. 1. М., 1997. С. 150—178.

³ См., например, постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 11 июня 1997 г. «О неотложных мерах по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики»//СЗ РФ. 1997. № 25. Ст. 2828; № 42. Ст. 4732; Программа Правительства РФ по стабилизации экономики финансов. Утверждена постановлением Правительства РФ от 10 июля 1998 г. // СЗ РФ-1998. № 29. Ст. 3564; «О неотложных мерах Правительства РФ и Центрального банка РФ по стабилизации социально-экономического положения в стране» // Российская газета. 1998. 17нояб.

Органы государственной власти РФ в последнее время разра­батывают меры по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики, включая область финансов.

§ 2. Организационно-правовые особенности

и методы финансовой деятельности государства

и муниципальных образований

Финансовой деятельности государства свойственны свои орга­низационно-правовые особенности.

Во-первых, в отличие от других сфер деятельности государст­ва она имеет межотраслевой характер, поскольку аккумуляция, распределение и использование финансовых ресурсов затрагивает все отрасли и сферы государственного управления. Кроме того, в процессе финансовой деятельности государство контролирует ра­боту государственных органов, а также предприятий, организа­ций, учреждений по реализации их задач, независимо от отрасле­вой принадлежности.

Во-вторых, осуществление государством финансовых функ­ций протекает (в зависимости от их содержания, роли, масштабов действия) в виде деятельности как представительных, так и ис­полнительных органов власти (государственного управления). Например, распределение бюджетных средств по основным на­правлениям жизнедеятельности Российской Федерации или ее субъектов производится представительными органами, а распре­деление финансовых ресурсов внутри отраслей экономики — в порядке государственного управления органами исполнительной власти.

Названные органы осуществляют эту деятельность в установ­ленных законодательством правовых формах в соответствии со своими статусом и компетенцией.

В-третьих, сфера финансовой деятельности относится к веде­нию федеральных органов, органов субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Как управляющая система, финансовая деятельность прояв­ляется в разнообразных методах. Их выбор зависит от ряда фак­торов: задач государства или муниципальных образований на конкретном этапе; источников их доходов; от цели использования средств; от соотношения объема финансовых ресурсов, имеющих­ся в распоряжении государства или муниципального образова-

90 Глава 4. Понятиен правовые формы финансовой деятельности гос-ва...

§ 2. Методы финансовой деятельности государства...

ния, и потребностях в средствах, от состояния экономики страны; приоритетности мероприятий и т.д.

Так, для привлечения денежных средств в бюджетную систе­му, внебюджетные государственные и муниципальные целевые денежные фонды, используются методы обязательных и добро­вольных платежей. Они охватывают несколько видов платежей, каждый из которых отличается своеобразием. Например, основ­ными обязательными платежами в государственный или местный бюджет выступают налоги, сборы, пошлины с юридических и фи­зических лиц. Существуют обязательные платежи и отчисления, зачисляемые в целевые внебюджетные фонды. Метод, обязатель­ных платежей применяется и при государственном страховании (обязательное страхование пассажиров и др.). За счет обязатель­ных отчислений банков в Центральном банке (Банке России) де­понируются обязательные резервы.

Наряду с этим используются и добровольные методы для фор­мирования государственных и муниципальных денежных фон­дов: лотереи, займы, пожертвования юридических и физических лиц, вклады в банки и т.д.

При распределении государственных и муниципальных де­нежных средств применяются два основных метода: финансиро­вание, то есть безвозвратное и безвозмездное их предоставление, и кредитование, означающее выделение средств на началах воз-мездности и возвратности. Оба метода подразделяются на не­сколько видов в зависимости от цели использования средств, их источников, организационно-правовой характеристики субъек­тов, участвующих в этих отношениях, и других факторов. Госу­дарственные и муниципальные организации получают средства государства путем и финансирования, и кредитования, негосу­дарственные — главным образом путем кредитования (например, предоставление кредитов на льготных условиях малым предпри­ятиям, фермерским хозяйствам).

Однако в последнее время наблюдается появление у финанси­рования черт, сходных с кредитованием: в виде исключения за­конодательство устанавливает условия, при наличии которых фи­нансирование производится на возвратной и возмездной основе (например, финансирование капитальных вложений из бюджет­ных средств).

Поступление в процессе финансовой деятельности денежных средств в распоряжение государства, юридических и физических лиц, а также использование их осуществляется посредством рас-

четных операций. Они производятся методами безналичных де­нежных расчетов в разных формах и платежами наличными де­нежными средствами.

Расчеты предприятий, учреждений, организаций, государст­венных органов и органов местного самоуправления производят­ся в основном в безналичном порядке, платежи населения — главным образом наличными денежными знаками. Однако в пос­леднем случае применяются и безналичные расчеты (например, при взимании подоходного налога, страховых платежей из'^ара-ботной платы рабочих и служащих). Государство содействует рас­ширению сферы безналичных денежных расчетов, что важно для стабилизации денежной системы и более эффективного использо­вания денежной массы.

При внешних экономических, научных, культурных, других связях используются различные формы международных расче­тов, совершаются валютные операции.

Методы финансовой деятельности государства и муниципаль­ных образований изменялись соответственно их задачам на каж­дом этапе развития. Существенные перемены в них произошли на современном этапе перехода к рыночным отношениям. Они стали более разнообразными, наполнились новым содержанием. Так, значительно увеличилось число налогов и других обязатель­ных платежей, добровольных методов привлечения денежных средств. В финансировании учреждений применяется норматив­ный метод, исходящий из выполнения определенной работы (ле­чение больного, подготовка специалистов и т.д.), а не содержания штатных единиц. Новые методы вошли в кредитные отношения, где банки становятся партнерами хозяйствующих субъектов, ак­тивно используется процентная ставка за кредит и т.д. Являясь элементом финансовой деятельности, развивается финансовый рынок как сфера реализации ценных бумаг — акций, облигаций и других, а также кредита. Он используется для формирования денежных фондов предприятий, организаций, а также для попол­нения финансовых ресурсов государства и органов местного само­управления¹.

¹ Расширение рынка ценных бумаг началось еще в условиях существования Союза ССР. См. постановление Совета Министров СССР от 15 декабря 1998 г. «О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг» // СП СССР. 1988. № 35. Ст. 100. Впоследствии в Российской Федерации был принят Федеральный закон от 26 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг» // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.

92 Глава 4. Понятие и правовые формы финансовой деятельности гос-ва...

§ 3. Правовые формы финансовой деятельности государства...

Законодательство защищает финансовый рынок от монопо-

лизма¹.

В определенной мере рынок ценных бумаг в стране существо­вал и до преобразования экономики (распространение облигаций государственных займов, кредит), но в ограниченной сфере. Те­перь существенно разнообразились и виды ценных бумаг, увели­чился и круг субъектов, выпускающих и приобретающих их, рас­ширилась сфера применения банковского кредита.

Формы и методы финансовой деятельности государства и му­ниципальных образований могут быть изменены в связи с введе­нием в стране особых правовых режимов, к которым относятся военное и чрезвычайное положения. В соответствии с законода­тельством в период действия военного положения могут быть вве­дены меры, связанные с временными ограничениями на осущест­вление экономической и финансовой деятельности, на свободное перемещение финансовых средств, установлены особенности фи­нансового, налогового, таможенного и банковского регулирова­ния и др. При этом такие меры могут быть введены не только на тех территориях, где действует военное положение, но и на тех, где оно не введено².

Особый правовой режим финансовой деятельности может быть предусмотрен и при введении на всей территории страны или в ее отдельных местностях чрезвычайного положения (при на­личии таких обстоятельств, как насильственное изменение кон­ституционного строя, террористические акты, эпидемии, стихий­ные бедствия и т.п.). В этом случае устанавливается особый правовой режим деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также отдельные ограничения прав и свобод граждан, организаций. Среди таких мер — ограничения на осуществление определенных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещения товаров, услуг и финансо­вых средств (ст. 1, 3, 11 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»)³.

Развитие финансовой деятельности российского государства и ее методов происходит с учетом опыта зарубежных стран с офор­мившейся рыночной экономикой, его изучением и применением.

¹ См.: Федеральный закон от 23 июня 1999 г. «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3174.

- См. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении», ст. 8. // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

³ СЗ РФ. 2001. №23. Ст. 2277.

Однако процесс обновления финансовой деятельности проис­ходит в России в условиях расстроенности финансов, что негатив­но отражается на предпринимаемых мерах.

При характеристике финансовой деятельности России на со­временном этапе важно отметить, что она осуществляется в усло­виях экономического сотрудничества со странами СНГ, а также международных и внешнеэкономических связей с другими госу­дарствами. Россия исходит при этом из задач укрепления и раз­вития равноправных и взаимовыгодных ее экономических отно­шений с этими государствами и развития интеграционных отношений с ними. Внешнеэкономические связи осуществляют также субъекты РФ в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ и федеральным законодательством, а также до­говорами между федеральными органами власти и субъектами РФ. Общий порядок координации этих связей установлен специ­альным федеральным законом¹.

Результаты международных и внешнеэкономических связей находят отражение в доходах и расходах государственных денеж­ных фондов Федерации, ее субъектов и муниципальных образо­ваний.